欠发达地区社区居家养老模式探析及发展困境——以甘肃省L市为例

(广东工业大学 广东 广州 510090)

目前，人口老龄化及养老问题已经上升为全球性议题，并被世界各国纳入到国家发展战略之中，成为各国政府不可回避且亟待解决的重要议题。作为世界人口大国，中国的人口老龄化问题日益凸显，人口高龄化、空巢化老年人不断增多。然而，随着21世纪中国经济的发展和城镇化进程的加快，传统养老模式遭遇前所未有的挑战，老年人对社会服务的需求越来越突出，为适应这些新变化，城镇社区居家养老模式应运而生，并成为解决养老服务难题的一个重要途径。

一、当前中国传统养老模式的局限性

家庭养老和机构养老是中国最主要的两种传统养老服务方式，长期以来在解决中国养老问题过程中发挥了重要的作用，但受到社会进步及人们养老观念转变等诸多因素的影响，其也慢慢衍生出现实局限性。

(一)家庭养老模式的局限性

家庭养老在中国是一种既古老又传统的养老方式，直到1990年代，一直被视为一种最重要的养老模式。在现代化因素的影响下，传统家庭式的养老方式正在经历一场前所未有的变革:一是家庭养老的内容和形式出现了分离。随着人们观念的变化，人们逐渐认识到，在家养老不一定单纯局限于家庭养老。二是家庭养老功能逐渐弱化。自1970年代以来，中国实行计划生育政策，一户家庭只生育一个孩子，产生了大量“独生子女家庭”。与此同时，随着生活水平的提高，人均寿命也不断增高，独生子女家庭普遍出现4-2-1型家庭结构，即四个老人、两个子女及子女的一个孩子。这种家庭结构致使独生子女面临着生儿育女与照顾双方父母的双重重任，负担沉重。在当代中国家庭结构中，代际居住方式也出现明显变化，即从传统共居转向现代式的分居，从而造成老人空巢家庭日益增多，进一步减弱了家庭养老的功能和效果。三是随着现代社会结构的变化，子女不同程度地陷入了某种角色冲突，即职业角色和家庭角色的冲突。这种角色冲突和矛盾，往往使子女无暇顾家庭及两方老人。四是老年人健康状况不容乐观，老年阶段多为疾病高发期，患病率较高，对长期性和专业性护理服务需求日益增强，而家庭本身往往对此力所不逮。在这些因素的冲击下，家庭养老功能逐渐减弱，单纯家庭养老也不符合现代社会发展的现实需求。

(二)机构养老模式的局限性

机构养老模式具有一定的规模优势和整体效应，它通常以适度集中的方式来实现养老资源的优化配置，从而减轻家庭养老的负担。但中国机构养老却存在诸多问题，主要表现为收费偏高，养老设施发展滞后，服务类型不够细化，而且远离老年人熟悉的生活环境，致使老人大都缺乏“家”的感觉。其实，养老不仅需要物质层面的赡养，更需要精神层面的慰藉，老年人的亲情需求，是其他任何机构无法代替的。

二、居家养老模式的现实可行性

2010年的第6次全国人口普查显示，甘肃省L市60岁以上老年人口59万，占人口总数的12.3%，其中80岁以上老年人口6.2万，占老年人口总数9.34%，的根据国际标准，L市已经进入了老龄化社会的行列面对快速到来的老龄社会应对措施的研究和探索迫在眉睫[1]。中国社会学家费孝通先生曾经指出，西方现代社会与中国社会的养老模式存在着很大的区别，西方现代社会是“接力”式的养老方式，而中国社会是“反哺”式的养老方式。但是不能忽视的事实是当前中国的“反哺”式养老方式遇到了挑战：第一，反哺式养老是建立在小农经济基础上的，但是随着中国由农业社会向工业社会的转型，小农经济逐渐解体，反哺式养老逐渐缺少了经济基础；第二，由于计划生育政策的实施，中国“四二一”式的家庭结构类型越来越多，家庭养老负担愈来愈重，再加上人口流动的加剧、孝文化的缺失等因素，反哺式养老面临现实困境，传统的家庭养老功能弱化。

面对传统养老模式困境，L市政府从本地实际出发，在城市社区大力发展居家养老。重点发挥社区的引导作用，加强居家养老的基础设施建设，创造良好的生活环境，具备为老年人提供优质养老服务的基本条件；重视居家养老服务机构的建设，逐步建立老年人活动室、老年大学、老人阅览室和老人健身房等服务机构；引导社会力量投资社会养老事业，鼓励民间资本投入居家养老服务，为居住在社区的老人提供家政服务员，并进行相应补贴，将社区互助与提供有偿服务结合起来；创新居家养老服务模式，加强社区养老服务业中的信息化建设，发挥信息化服务平台作用，逐步拓展居家养老的服务内容。力争使居家养老模式由市区向县城推进，城市向农村延伸，全市基本建立城乡居家养老服务网络，使90%的老年人实现居家养老，逐步建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系，实现城市居民的老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所教、老有所乐。

但从整体上说，当前L市的居家养老服务还处在较为初级阶段，根据笔者对甘肃省L市居家养老服务的研究发现当前西部欠发达城市L市的居家养老模式还存在着许多发展障碍，居家养老的实际状况与国家的总体改革发展要求不相符，与L市人口老龄化发展趋势不相适应，与老年人口提高生活质量的要求还有很大的距离。

三、L市居家养老模式的发展困境分析

(一)居家养老服务硬件条件欠缺

1.服务设施建设不能适应日常工作需要

从居家养老服务场地的角度分析，随着近些年来城市化的加速，城市的土地成了稀缺资源，地价越来越高。L市城市建设发展较快，特别是在城市的老城区，大都为寸土寸金的黄金地段。根据笔者的走访调查，不少社区都有开办老年食堂、老年课堂、托老所等固定居家养老服务项目的打算或意向，但是地盘太紧张，房租又太贵，苦于场地的限制，难以具备足够的空间拓展定点居家养老服务项目。因而当前许多社区只是利用社区活动室、社区图书资料室甚至是挤占一下社区办公室的空间向老年人提供一些电视、图书、棋牌等休闲娱乐项目。社区领导虽然一直给市政府打报告反映场地的问题，但都是没有相应的解决方案。场地的缺乏是制约社区居家养老服务工作深入开展的重要因素。从居家养老服务设施设备来看，让老年人休憩的凉亭等必要设施都无法提供老年服务设施的不健全，难以对老年人形成吸引力，影响了居家养老服务中心的有效性。

2.社区服务人员专业知识匮乏，志愿服务队伍有待完善

L市社区居家养老服务人员的专业性普遍不强，专业服务人员大多为城市下岗工人及农村进城务工人员，还有一部分低龄老年人，大都从未受过专门的专业化知识和技能训练，缺乏必要的专业服务技能和专业素养。而一些经过专业培训的专职服务人员往往因待遇差而不愿意长期从事城镇居家养老服务工作。同时，其他社会力量对此参与较少，即使参与其中也呈现出偶然性、随意性、分散性等特点，没有构成一种持续、常态化的社会行为。

3.开展居家养老服务的财政预算和资金投入不足

当前L市的居家养老服务完全是政府推动的，居家养老服务的资金主要是政府的财政拨款，其次是社区服务所得的部分收入，社会捐款很少。作为西部欠发达地区的L市，地方基层财力有限，特别是作为提供具体服务的社区经费更为欠缺。按照市政府的财政划拨标准，每年划拨社区3万元用于社区服务建设，但是面对人口数量激增的老年人，资金缺口是很大的。资金来源单一、资金缺口大，导致许多适宜老年人的服务项目都难以开展。居家养老服务中心大多只能围绕个别有安全隐患的困难老年人而开展一些防范性的保障服务，无力开展旨在提高和改善社区老年人生活质量的多样化、个性化服务活动。

(二)居家养老服务软件体系存在较多问题

1.政府的政策支持力度不够，很多优惠措施难以落实

居家养老服务是一项公益性事业，具有很强的社会福利性质，没有政府的大力支持，仅仅靠市场机制运行是难以持久开展下去的。一方面虽然政府颁布了有关居家养老的文件政策，但是当前缺少推进居家养老服务的政府配套措施，政策的操作性差。当前一些居家养老服务中心的资金经常不能按时到位，另外，由于当前居家养老的行政化色彩浓，社会参与度低，对社会团体培育、发展、专职岗位人员配备方面政府缺乏关注，对社会团体参与居家养老服务的各项优惠措施和政策支持都难以落实。

2.传统社会观念对居家养老发展存在制约

从老人的角度看，“养儿防老”是中国人几千年来的一贯传统，作为一种文化体系，家庭养老具有一定的稳定性，对社会化养老还有很多的疑虑。一方面是由于老年人传统的“重积累、轻消费，重子孙，轻自身，重物质生存、轻精神享受”消费观念导致自费购买所需养老服务的意识还没有建立；另一方面一些居家老人长期脱离社会，再加上社会上欺骗行为增加，造成老人对社会产生了很强的不信任感，对居家养老的上门服务多有顾虑，甚至不愿意接受居家养老服务。从居家养老服务人员的角度分析，受传统世俗观念影响，服侍老年人是脏累、低人一等的工作，根据笔者对居家养老服务人员的调查，居家养老服务人员对本行业缺乏认同感，不是被逼无奈大多不愿意从事为老服务工作，一些下岗人员宁愿待业也不应聘居家养老服务工作。从政府的角度，对居家养老服务的宣传也不到位，制约了居家养老服务的发展。

3.居家养老市场运作机制尚未形成

由于我国居家养老服务还处于探索阶段，近年来居家养老服务主要是由政府扶持推动的，无论是服务设施建设、服务机构建设、机制制定等宏观方面，还是具体的人员配备、服务项目开展等微观方面都是由政府来完成[2]。这种行政主导的居家养老模式在短期内效果明显，但是从长远的角度不可避免会出现资金紧张、服务内容单一、政府责任错位、社会参与度低等不良后果，最终影响居家养老的深入与可持续发展。随着老龄化趋势的发展，政府的养老压力也会越来越严重，未来的居家养老不能由政府完全包办，必须调动社会各方面的力量共同参与。在市场经济条件下，社会服务机构作为自负盈亏的经济体，开展居家养老服务必然要获得经济利益，因而按照市场原则在一定程度上朝商业化发展是居家养老的未来出路。

四、解决社区居家养老问题的对策

(一)建构以政府为主导的社会、家庭和个人协调联动的社区居家养老体系

目前，中国城镇社区居家养老服务基本上采取政府主导、社会力量为补充的综合性养老模式。有学者指出:“在社区居家养老服务过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括地方政府、各种社区组织、非政府机构以及公民个人在内的多个决策中心。通过他们之间的协商合作，形成一种主体多元的社区治理体系，共同参与社区居家养老服务。[3]”由政府主导社区居家养老服务，可以有效发挥政府的宏观调控作用，充分调动社会上的各种力量和资源，迅速形成社区居家养老服务所必需的物质基础条件和组织制度保障，为社区居家养老服务的顺利推进奠定坚实基础。虽然政府主导社区居家养老服务具有明显优势，但政府主导并非意味着包揽社会居家养老的所有责任。目前，对政府承担城镇社区居家养老服务主导责任还存在一定误区，政府部门在其中承担了许多不便承担、不应承担和不易承担的责任，在一定程度上会造成政府责任的“越位”和“缺位”，即政府有时会超越其权责，有时又未能履行好应尽之责。这不仅削弱了社区居家养老自身的成长和发展，而且会阻碍社区居家养老服务的顺利发展。因此，首要是明确政府的主导责任，使政府有效行使管理、规划、推进、监督等宏观调控职能，同时，大力发挥社会、家庭和个人的功能与作用。可以说，建构一种政府、社会、家庭和个人协调联动的社区居家养老模式，既是城镇社区居家养老服务发展的必然选择，也是确保城镇社区居家养老服务和谐发展的重要保证。

(二)建立一支专业人员与志愿者相结合的城镇社区居家养老服务队伍

社会养老体系的良性发展必然需要既具备社会工作、心理学等社会知识又具备老年保健、老年养生、康复等老年学知识的管理和服务人员[4]。但是由于传统思想、工资待遇、发展空间、社会地位等原因，当前居家养老服务人员的文化程度较低，工作责任感差，专业素养缺乏，难以适应居家养老发展的需要。为了使社区养老服务更好地满足不同层次的需求，需要引进社区居家养老服务的专业性人才[5]。同时，要为志愿者提供必要的专业技能培训，从中选取和培养服务骨干，带动志愿者服务队伍逐渐走向专业化。具体来说，一方面，应对服务人员按不同的专业要求进行业务知识和专业技能的培训，为社区培养高学历、高素质、专业化的人才，同时从相关专业院校选用具有医疗护理、保健及相关管理知识的大中专毕业生充实城镇社区居家养老服务专业人员队伍，实施职业资格等级的聘用和考核制度，做到持证上岗，全面提高服务人员的专业化水平与综合素质;另一方面，积极鼓励兼职人员和志愿服务者参与社区居家养老服务，并对其进行规范化管理。通常情况下，志愿者服务具有无偿性，故在服务队伍的建立方面重点是鼓励社区青年及在校大中专学生加入社区志愿者队伍。

(三)建立居家养老服务效果的评价机制。

首先，建立老年人养老需求评估机制，保证政府的补贴资金真正用到老人身上，发挥资金的最大效益，避免项目不适合老人需求而导致的资源浪费；其次，要建立老年人服务质量评估机制，针对老年人的服务过程和效果进行质量评估，并且将质量评估的结果作为居家养老服务中心激励机制的重要组成部分；最后，改变上级领导的检查制度，建立第三方的评估机构。可以借鉴发达国家的经验，鼓励社会组织参与评估，逐步实现评估的职业性，力争实现评估的公平和透明，增强评估的有效性和说服力。

目前，居家养老服务尚处于起步阶段，居家养老将极大满足老年人的养老需求，是解决老龄化问题有效方法。在今后的工作中，我们要大力发展居家养老，是养老问题得以有效解决，也使且欠发达地区的养老问题不再成为制约社会发展的因素之一。