多中心治理视角下村改居社区的困境对策研究

(湖南大学 湖南 长沙 410082)

一、问题的提出

自20世纪70年代后期开始，受改革开放的影响，我国城市化进入快速发展的通道，常住人口城镇化率由1978年末的17.92%增长到2017年的58.52%，年均提高1.04%。城市化是一个产业结构、地域空间、人口生活和行为方式由乡村向城市全方位转变的过程。一般来说，自发性的城市化的动力来源于市场，具有渐进性和内生性的特点。[1]但是在中国，受长期以来城乡二元分割的影响及独特的二元土地制度的作用，我国还存在着由国家政府力量主导的城市化模式。不同于自发性的城市化，由政府主导的城市化具有速成性和外源性的特点。而“村改居”社区正是第二种由行政力量主导的城市化进程中的产物，是农村在短期内受外生因素影响被强制消灭后应运而生的特殊社区类型。

我国的“村改居”工作开始于上世纪90年代，国家提出”社区建设“基层社会的发展主张。2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》掀起了各类社区建设的热潮。2003年，北京市石景山区的1.5万郊区农民被整建制的全部登记为非农业户口则标志着”村改居“工作在全国范围内推广开来。”村改居“社区不同于农村社区，其社区权力组织由村委会变更为居委会；治理方式上城市社区的治理理念和手段逐渐取代传统的农村治理模式；社区成员构成上原本相对固定和熟悉的居民变为流动性大、异质性高的各类人员。对比可发现，”村改居“社区的发展事实上打破了某些体制障碍，推进了城市化的进程。但同时，这些改变的发生和”村改居“的推进所引发的社区单元矛盾也日益明显，成为我们在新时期提高社区治理水平时不可忽视的问题。

综上所述，“村改居”社区作为政府推动的快速城市化的产物，在物理特征上已具备城市社区的外壳，但内在仍保留着农村社区的印记。正是由于“村改居”社区本身的复杂性以及社区在转型过程中触及到的社会经济结构、制度和利益分配模式的调整，居委会合法性、农民市民化、失地农民再就业、外来人员权益的保障等社会问题在“村改居”过程中接踵而至，使得“村改居”社区的治理面临多重困境。基于以上背景，本文希望通过多中心治理理论对现阶段“村改居”社区的管理现状和治理困境进行解释和分析，并希望通过新的治理理念和治理路径打破僵局，实现政府、社区各类组织和居民之间的良性互动，并最终推动基层社区建设。

二、村改居社区的特征考察

我国学界对于“村改居”社区的定义较为一致，基本是从制度变迁的角度出发，认为“村改居”社区就是通过变农村户口为城市户口，撤销原农村村民委员会，改建城市居民委员会而形成的社区。但是对“村改居”社区地域范围和区位的界定上学者们有不同的看法，有人认为“村改居”社区专指位于城区，在城市化进程中逐渐被城市设施包围的“城中村”，有的则将“村改居”社区限定在城市边缘区域，还有人认为“村改居”社区是指在城乡结合部开展“撤村设居”工作的社区，当然也有学者支持以上三种情形的社区均属于“村改居”社区。本文认为“城中村”、“城郊结合部改制”和农村“撤村设居”只是不同的空间形态，其本质上都属于“村改居”社区。

在此要明确的是，农村社区在过渡到”村改居“社区时，在法律意义上是属于城市社区的。但此时的”村改居“社区既不同于人口密度小、血缘地缘关系亲密、人口结构简单的农村社区，也不同于人口密度大、业缘关系紧密的城市社区，是有其自身特点的，不能用城市社区的治理模式对其进行简单套用。

第一，空间形态的过渡化。”村改居“社区大多数位于城市边缘地带，随着

城市的扩张，大量农业用地被征后用于工业建设和商业开发，村庄环境逐渐向城市靠近。但由于城乡结合部的规划滞后，这些具备城市特征的建筑设施往往是与农民分散的宅基地交错存在的，社区整体环境变得断裂且杂乱，形成了”亦城亦乡“的过渡性地域空间景貌。

第二，人口结构的复杂化。”村改居“社区的人口结构有别于原农村社区单

一的人口结构，除了村落的原住民外，社区还涌入了大量外来流动人口。这些外来人口大多是被”村改居“社区所具备的空间福利所吸引，较低的房价、租金和生活成本甚至使得部分”村改居“社区的人口在数量上出现原住民与外来人口严重倒挂的现象。除此之外，社区租户多是外来务工人员和商贩，对社区本身归属感不强，这加剧了社区人口结构在复杂化基础上的高流动性。

第三，生活场域的二元化。生活场域是指社区成员按照特定逻辑要求建立的

社会空间，其二元化主要体现在管理方式和生活方式上。“村改居”社区在由其前身农村社区转型的过程中，管理方式上已向城市社区看齐，建立起居民委员会，然而在运行过程中会发现大部分居委会成员是由原村委会干部组成的，他们在管理理念和手段上仍保留着强烈地农村社区印记。在农村社区中，村领导和乡村精英的权威在协调和处理公共事务上发挥着不可小觑的作用，这种传统权威的影响在“村改居”社区形成后、在外来人口重构社会关系的挑战前依然得以保存并在对原村落共同体的治理中畅行。在生活方式上，原本封闭、同质性高的社区变得开放、复杂，外来人口的入住改变了原社区内以亲缘、地缘为纽带而维持的社会关系网络。[2]村落原住民与外来人口认识却不熟悉，不同人群间的交流存在壁垒，整个社区正如滕尼斯所描绘的从“共同体”走向“社会”，由原本相互信赖、守望相助的”熟人社会“变为开放而生疏的”半熟人社会“。

三、“村改居”社区治理的主要内容

“村改居”社区在地域空间、人口结构和生活场域上的复杂性，理所当然的会导致其社区治理任务十分艰巨。根据对多地关于推进“村改居”工作方案的梳理，可以将工作内容归纳为三类：一是基层组织建设，撤销原有的村民管理机构村民委员会，建立社区居民委员会，改变以政府为单一权力中心的治理方式，大力发展社区内组织，推进多元主体协同共治；二是村民市民化，顺利将原社区农民转换为城市居民身份，并使”农转非“居民在就业、公共服务、社会保障和医疗保障等方面享受与城市居民的同等待遇，实现身份和生活上真正的市民化；三是集体经济转型改制，第一步是推进农村集体经济组织产权制度改革，对原农村社区的集体资产开展清产核资和确权登记工作，第二是推动集体经济股份合作制改革，将集体资产折股量化到人头或户，成立股份经济合作社或合作联社，让居民成为公司股东，实现集体资产保值增值。

四、多中心治理理论与“村改居”社区治理的契合

“村改居”社区空间环境复杂、人口类型多样、居民需求呈现多元化特征，而政府作为社区治理唯一中心，其行动的滞后性会使得日渐增多的社区发展需要无法被及时有效地回应，这极易导致社区矛盾累积并激化。想要实现最大程度满足居民利益、维护社区发展的目标，多元共治是一条具有可行性的道路，多中心治理理论对“村改居”社区建设有着重要的现实意义。

第一，打破了政府对社区治理权力的垄断。多中心治理为“村改居”社区提供了多元的治理主体，打破了以政府为主的单中心的权力格局，使得社区居委会、社会组织、业主委员会等其他主体得以共同管理社区事务，从而避免政府权力垄断。此外，各主体的政治认同得到相互承认即法权被确认，可为合作共治创造良好的信任范围。

第二，减少了搭便车的现象。公共经济学认为，由于“搭便车”行为的存在，单纯依赖市场提供公共产品往往难以满足社区居民需要，基于这样的逻辑，由政府来补充提供公共产品和公共服务是社会的必然选择。然而，由于政府官员难以避免的“理性经济人”色彩和公共产品供给本身的外部性效应，由政府供给公共产品同样会造成公共产品供给不足或过量。而多中心治理则使用多维度、多样化的治理工具，将外部效应转化为治理内部化，从而提高了公共产品供给的质效。[3]同时，多个参与者之间的竞争机制，又有利于促使公共产品生产者或提供者降低成本、提高质量和服务。

第三，提高了决策的民主性和有效性。多中心治理模式强调决策中心的下移，鼓励基层组织和公众参与，强调多角度多层次展幵决策与控制。与传统的以控制和命令手段为主的“单中心”强制性治理方式不同，社区多中心治理强调民主协商、对话与合作、平等互惠。实现政府、市场与社会等多元主体的互动，使多元主体在竞争与合作、冲突与协调过程中共同管理社区公共事务，使社区居民的自治观念、归属感与参与意识不断增强，这将大大提高公共决策的民主性和有效性。

五、村改居社区多中心治理面临的困境——以MY社区为例

(一)MY社区基本概况

(1)社区地理状况与居民结构。MY社区地处株洲市荷塘区茨菇塘街道，社区面积为面积为0.8平方公里。MY社区在1982年因人平耕地面积不足3分地，根据株洲市政府的部署安排而采取了社会转城，由MY大队转换成了MY居委会，将6个原村民组划分为4个村；目前辖区总户数3726户，总人数8479人，其中常住户数1197户，常住人口3714人，其中原住民人口869人，暂住人口4765人。

(2)社区经济状况。MY社区没有设立集体经济组织，只有门店及场地出租，每年的收入约8万多元。在整治社区范围及河港堤坝环境方面，每年要投入3-4万元，办公楼水电费每年1万多元，居民受灾救助、扶贫帮困救助、节假日走访慰问困难家庭等每年2-3万元。总体看来，社区本身经济水平较差，自身能为社区公共服务供给提供的资金保障十分有限。但由于MY社区位于城区，辖区内的驻区单位有株洲市天成联运公司、亚和国际家居广场有限公司、金丰实业有限公司、株洲市再生资源有限公司等中型企业，社区居民在辖区范围的就业情况较好，居民的收入水平较部分城乡结合部区域的“村改居”社区居民更高。

(3)各类组织概况。①党组织概况。MY社区党组织共有党员41名，党总支设书记1人，副书记2人，委员5人。党总支下设三个党小组，各党小组选配小组长、指导员、记录员各一名。为加强社区党组织的自身建设，提供党组织资源整合、组织动员的水平，社区党支部每年初与每名党员签订“党员积分制考核合同”，把党员的日常行为、学习记录等纳入到考核内容。同时，与党小组长、党小组记录员签订“工作考核责任书”；推进无职党员设岗定责，社区现有20多名无职党员和入党积极分子义务上岗，组成了一个为民服务的红色队伍。②居民自治组织概况。MY社区的居民委员会共有成员5名，其中主任和副主任各1名，委员3名。除此之外，MY社区通过无记名投票的方式，选举产生社区居务、财务监督小组，坚持每季度审计一次社区财务工作和各居务工作落实情况，并将审计结果上墙公示，坚持了每年二次以上向居民代表大会报告工作，接受居民代表的监促。③社会组织概况。整个荷塘区实行“三区联动”机制，以政府购买服务为牵引，以社区为平台，以社会组织为载体，以社会工作者为骨干，以满足居民需求为导向，通过社会组织引入专业资源和社会力量，提供专业化、有针对性的服务。MY社区对接的社会组织是：慈灯之光，让失独家庭走出心里阴霾，相互扶持；颐宁园养老服务，让无人照顾看护的精神病人有了疗养之家；三和社工“断翼天使”，让残疾人充满了幸福感和自信心及归属感。

(4)社区综合配套与社会保障状况。总体来看，MY社区的基础设施配备不齐，而已有的设施早已无法满足需要。社区现有志愿者服务、电子阅览室、调解室、卫计室等公共服务场所，辖区范围内还有一所小学、一所幼儿园、一所养老院及一座大型农贸市场。虽然社区内有足够的场地，但苦于资金短缺，社区内至今没有一个供居民文化娱乐、健身运动的活动广场，且MY社区作为老旧“村改居”社区，社区道路窄，停车乱象频现，却无力建设停车场。在社会保障方面，MY社区参加城乡养老保险人数在500人左右，社区居民的医疗保险多以城乡医疗保险为主，少数在单位就业的人员参加城镇职工医疗保险。

(二)MY社区多中心治理面临的困境

(1)治理主体多元不足。MY社区治理主体多元不足主要体现在社区泛行政化和社区主体架构不全两个方面。据MY社区工作人员介绍，社区由于集体经济实力较弱，所掌控的资源比较有限，而“村改居”后社区治理面临的问题却更加棘手，因此需要从上级政府手中争取更多的资源，于是社区不可避免地对区政府和街道办产生了严重的依赖。而街道办事处又凭借其所掌握的政治、经济资源将许多行政事务下压给社区居委会，MY社区居委会和基层政府之间形成了事实上的上下级关系，社区居委会的自治地位严重虚化。通过查看MY社区工作台账发现，社区平均每月要参加十余次区政府或街道各部门召集的会议；每年要完成市、区、街道布置的治安、卫生、社会保障、城市管理等经常性任务百余项，还要定期接受街道办事处的考核。由于MY社区工作人员的薪酬由街道办事处发放，因此社区完成上级行政工作的结果直接关系到居民委员会工作人员切实的职务和经济利益，这使得社区工作者陷入到繁杂的行政事务之中。

目前MY社区的治理主体包括基层政府、社区党组织、社区自治组织和社区社会组织，但社会组织在社区的发展空间明显受限。尽管MY社区通过政府对接了三个社会组织为社区提供公益及养老类型的服务，但社区内部由居民自发组织形成的社会组织只有3个，分别为社区广场舞队、社区棋牌联盟和醴陵同乡会，专业性低及数量较少使得MY社区社会组织难以补充政府在公共服务提供方面的缺陷。除此之外，MY社区的主体架构中还缺少了物业公司和业主委员会这两个组织，其中物业公司为服务类组织，能够为社区居民提供常规性的公共服务和针对性的专业服务；业主委员会则作为社区自治组织的一种，可以强化社区居民的维权能力。社区主体架构的不完整及社区的泛行政化使得MY社区形成以地方政府、政府派出机构、社区居委会为治理主体的格局，在治理主体上呈现出以行政权力为中心的一元化特征。

(2)治理主体间关系不顺。上文提到MY社区在治理主体上呈现一元化特征，而在这一特征下不难发现，社区居委会和基层政府(街道办事处)之间的关系不顺。根据《居民委员会组织法》中的规定，街道办事处与居民委员会之间应该是指导与被指导的关系，二者之间的组织关系是平等的，不存在一方管理另一方的关系。但在现实中，街道办事处的工作范围在很大程度上把居委会变成了基层政府的“腿”。原定义为自治组织的居委会角色变成了一个政治性的政府组织，街道办事处与社区居委会形成了事实上的行政上下级关系。

此外，MY社区不同治理机构人员交叉任职的现象十分突出，MY社区党总支书记同时担任了社区居委会主任一职，社区居委会的3名委员有2名同时在社区党组织内任职，社区党组织与社区居委会实际上是“两块牌子，一套人马”，二者之间职责不明，权限不分，党组织在社区财务工作和社区维稳综治事务上拥有了不属于自身组织的决策权，社区党组织在管理上的越位使得居委会与其之间的平等关系变得模糊不清，居民委员会在某种意义上成了党支部的执行机构。

(3)治理工具单一。在多中心治理视野下，政府治理社区公共事务的手段除了管制，更多的应是服务和协商；而在公共产品供给和公共服务提供方面，政府也有责任运用多样的工具如合同外包、购买服务等来提高服务效率。现实中，MY社区存在流动人口较多，对社区的归属感和参与意识不强，原住居民素质不高和基础设施薄弱等问题，面临着如此复杂的社区困境，基层政府首先保证的就是社区维稳工作，这使得政府多采用管制手段处理社区公共事务。通过查阅MY社历年区的财务工作总结发现，在社区建设资金较为短缺的情况下，MY社区每年都坚持将一笔不小的资金预算划拨给社区维稳工作，因为维稳就是社区考核中的“硬指标”。在MY社区的2018年度工作报告中，他们是这样向上级政府汇报的：“我社区按照镇党委、政府的综合治理工作部署，加大宣传力度，在十九大维稳特护期间，个别同志到省，未出现购买进京火车票情况。积极处理居民上访矛盾纠纷，积极做好民事调解工作，切实把矛盾控制在萌芽状态，全年未发生群体性上访事件。”不难看出，基层政府“习惯性”地依靠强制性的行政手段来实现对社区公共事务控制，协商不足，服务意识较为薄弱。

MY社区在1982年即开始进行“村改居”社区转型，现已归入株洲市城市社区编制，社区内的市政基础设施，如道路、路灯、水电、环境等应纳入市政统一管理范畴，经费由政府公共财政解决。然而，基层政府在治理社区时有自己的偏好，且政府对转型社区有种天然的“歧视”，转型社区公共服务资金的拨付及公共设施的建设均不如一贯以来的城市社区。在政府高度集中的资金安排、市场机制引入的缺乏和MY社区对基层政府财政的依赖这三者的作用下，MY社区公共基础设施建设陷入有计划无资金的无限期等待中。

(三)MY社区多中心治理困境产生的原因

MY社区于1982年进行“村改居”社区转型，当时的地方政府对社会的管理处在一个权力高度集中的全能政府模式中。在全能政府模式下，政府运用权威，将行政权力渗入社会基础单位发展的全过程，无论是大小组织或居民委员会，其发展计划的制订，建设经费的提供，社区资源的组织、开发建设等都由政府直接参与。在政府对社区的严密控制下，出于维稳的需求，社区内部由居民自发结成的公益类、互助类组织被排斥到“村改居”社区治理主体之外，社区居委会也沦为政府控制社区的中介工具，这直接导致了社区治理主体的多元不足。可以说，政府在社区治理理念上的滞后是MY社区单中心治理模式形成的重要原因。

除了政府陈旧治理理念的影响，在社区治理中路径依赖的存在也使得MY社区的单中心治理模式得以持续。路径依赖的基本内涵是：一旦一项制度安排得到了最初的选择，由该制度安排所设定的框架或模式将被延续下去，除非有足够的力量克服最初形成的惯性。[4]尽管随着管理理念的更新和经济体制的转轨，政府开始由“划桨者”变为“掌舵者”，政府行政职能从“全能”转向“有限”，但由于路径依赖带来的制度惯性却使得MY社区仍然维持着传统的街居体系管理体制，这种区—街道—居委会的层级管理的基层社会控制网络则有助于市、区、街道将行政权力逐级下渗到社区居委会，实现政府控制基层社会的目的。从这一层面上说，MY社区单中心治理模式的形成也受到了政府初始时期设计的“单位制”为主、“街居制”为辅的制度安排的影响，显示出了对初始制度的路径依赖。

六、村改居社区多中心治理的路径选择

(一)完善社区组织架构

“村改居”社区是国家主导的行政城市化的产物，“村改居”社区的建设在最初自然也是由政府推动进行并主导的。长时间以来，地方政府及其派出机构将社区纳入自身的管理范围，将行政控制下渗至社区工作的方方面面，实际上垄断了社区公共事务管理的权力，极大影响了社区治理的效率与质量。多中心治理下的“村改居”社区治理首先要改变的就是社区治理主体单一的现状，并通过引入多元化的治理主体为构建社区完整的组织架构。首先，要强化制度建设，形成多元治理格局，通过设置社区服务中心，统筹政府职能部门在社区的公共行政服务工作，居委会则回归自治组织，在组织社区居民开展各类活动，提供相关服务等方面起到作用，逐渐形成政府职能部门、街道办事处、社区组织、社区居民等多元主体参与的基层治理格局。其次，明确各社区组织功能定位，形成“参与式”的治理模式，清晰管理理念，形成以社区党组织为领导核心、社区自治组织为主体机构、社区服务的公共组织为服务平台、社区集体经济组织为支撑，社区群团组织为辅助和社区社会组织为补充的组织体系。[5]

(二)理顺主体权责关系

首先，通过“政经分离”理顺集体经济组织与居委会的关系。就职责和功能来看，社区的主要功能是提供公共服务，不是发展经济，将股份合作公司与社区居委会分离，是“村改居”理顺社区发展的必然趋势。社区必须改变居委会与集体经济组织“两块牌子，一套人马”的现象，通过管理人员的分离解绑集体经济组组，减少集体经济组织的所承担的社会职能。其次，通过“政社分离”进一步理顺居委会与基层政府机关的关系。要明确规定社区居委会的工作职责和权限，严厉禁止行政部门随意将本职工作转交社区居委会办理，同时要减少一些不必要的社区证明，让社区从繁重的行政事务中摆脱出来，把更多的精力用在为社区居民提供公共服务上来；对于那些确需社区组织参与处理的行政事务，要严格按照费随事转的原则，及时进行经费划拨。除外，由于“村改居”社区的机构往往具有多重身份，居委会、村委会和集体经济董事会等的职责权限一定要划分清楚，这样才不会造成管理工作上的混乱。

(三)健全社区监督机制

健全的监督机制可以起到规范“村改居”社区多元治理主体行为、促进多中心力量有序运行的作用。“村改居”社区的应然监督主体包括社区党组织、社区居民代表大会、社区社会组织、共建单位、辖区企业和社区居民等。其中，社区党组织应该充分发挥身的领导作用，成立专门的纪律检查小组，对社区居委会的活动实施监督，以保障社区居民所赋予社区居委会的权利得到正确合理的使用；社区居民代表大会作为社区的最高权力机关，拥有对社区居委会工作开展情况的评议权，有权制止任何危及社区居民利益的行为；社区社会组织作为社区服务的重要提供主体，是居民利益倡导者，也应当拥有对社区公务的监督权；共建单位与社区管理组织作为社区建设工作的合作者，两者在共同促进的同时也存在着相互监督的关系；辖区企业与“村改居”社区存在着密切的利益关联，对社区管理组织权力的行使进行监督关乎其利益的实现；社区居民监督力量虽然分散，但却是“村改居”社区最为重要的监督主体，他们是社区管理组织权力的赋予者，社区权力的运行直接关系到其切身利益的实现与否，因此，“村改居”社区居民需要利用自身监督所具有的分散性特点，充分发挥主动性，与其他监督主体积极配合，努力健全社区民主监督机制。