长株潭城市群生态绿心违法违规行为防治研究

(湖南大学 湖南 长沙 410006)

一、前言

党的十八大立足于中国特色社会主义事业“五位一体”的总体战略布局，强力推进生态文明建设，改善城市生态环境。生态绿心作为于城市中的大面积绿色基地，通过植被和水体等自然要素，可以有效改善城市生态环境，实现城市组团之间的过渡、缓冲与分隔，有效预防城市“摊大饼”的发生。

长株潭城市群生态绿心是城市生态绿心建设的典例。过去的六年，其生态环境持续改善，生态保护明显加强。但是由于其涉及三个市级行政区域，管理较为复杂，违法违规行为层出不穷。相关数据显示2015年、2016年、2017年第一季区域内违法违规行为共发生266例，涉及面积7352.9亩，整体生态环境质量持续下降。本文从这一现象着手，探索长株潭城市群生态绿心违法违规行为的防治措施。

二、长株潭城市群违法违规行为分析

(一)长株潭城市群生态绿心概况

长株潭绿心地区位于长沙、株洲和湘潭三市交汇地区，总面积约522.87平方公里，其中，分布在长沙、株洲、湘潭三市的部分分别占总面积的58.46%、占15.74%、25.80%。

长株潭城市群生态绿心的总体发展战略是通过统筹城乡、整合资源、主动保护和创新发展，实现生态绿心的总体提升和可持续发展。具体来讲，在生态方面，坚持优先保护生态环境，依据自然地理状况进行网络管理，积极修复当地生态环境。在文化方面，传承长株潭城市群生态绿心文化遗产，多元融合，打造“绿心品牌“。在产业方面，加快向高端低碳产业转移，以生态旅游业为带动，重点发展绿色产业。

长株潭城市群生态绿心采取分级保护制度分区保护策略，设置了禁止开发区(以下简称“禁开区”)、限制开发区(以下简称“限开区”)和控制建设区(以下简称“控建区”)三个管制空间，分别占总面积的50.43%、37.98%、11.59%，制定不同的保护策略。禁开区以整治外迁为主，限开区是保护优先、适度开发，控建区发展提升策略并进。

(二)长株潭城市群生态绿心违法违规行为分析

1.长株潭城市群生态绿心违法违规行为认定依据

长株潭城市群违法违规行为认定的依据是生态绿心出台的相关政策，主要有以下五个：

(1)2012年由湖南省两型办发布的《长株潭城市群生态绿心地区总体规划(2010——2020年)》(以下简称《总体规划》)，是长株潭城市群生态绿心保护和发展的统领性文件。

(2)《湖南省长株潭城市群生态绿心地区保护条例》(以下简称《保护条例》)于2012出台，承接《总体规划》的精神，细化了生态保护的具体措施。

(3)2015年湘潭市政府出台的《湘潭市生态绿心地区生态公益林管理与补偿办法》，把绿心范围内的公益林划分给不同的地籍小班，实行“小班经营”的管理方法，设立湘潭绿心公益林补偿专项资金，补偿标准为每亩每年50元。

(4)2016年株洲市出台的《株洲市绿心地区生态保护补偿资金管理办法》，分为基础项目、重点项目两个类型对所属的绿心区域进行补偿。补偿标准根据年底生态绿心使用情况考核结果，对应三个分区进行确定。

(5)2017年长沙市出台的《长沙市绿心地区生态补偿办法》，明确了长沙市绿心补偿的原则：生态优先，以人为本、政府主导，社会参与、权责统一，公开透明，其补偿方式和标准与株洲市类似。

(三)长株潭城市群生态绿心违法违规行为分类分析

城市生态绿心违法违规行为多种多样，需要对其进行分类研究。本文根据生态绿心的主体及其典型行为，结合行为的危害程度，把生态绿心违法违规行为分为四大类：涉及公共部门的违法违规行为、涉及企业的违法违规行为、涉及村(组)集体的违法违规行为、涉及个人的违法违规行为。其中公共部门是指被赋予一定的公共权利，以实现公共利益为目标，向全体社会成员提供公共服务的组织。

1.涉及公共部门的违法违规行为

从收集到的案例来看，涉及公共部门的违法违规行为中最主要的主体是政府部门，违法违规行为主要涉及到公共基础设施的建设。可以将其分为两类：①程序性违法违规行为：《保护条例》规定重大项目工程必须获得由两型办出具的准入意见书，部分部门没有完成前置性审批，擅自进行工程建设的。②行为性违法违规行为：《保护条例》要求绿心区的建设项目执行国家水土流失防治一级标准，部分施工单位忽视这一要求，实施过程中随意取土、堆土，工程完成后未及时复绿，破坏了绿心的生态环境。

2.涉及企业的违法违规行为

按照企业违法违规行为产生的主客观原因，我们可以将其分为被动型违法违规行为、主动型违法违规行为两类。第一类主要是指《总体规划》实施以后，原本合法合理的企业建设行为被动变成的违法违规行为，此类行为有46例，占涉及企业违法违规行为的51.69%。这类违法违规行为一般是历史遗留问题。第二类主要指《总体规划》及其配套措施实施以后，企业在了解新的行为规范后产生的违法违规行为。此类行为43例，占企业违法违规行为的48.31%。这类违法违规行为对绿心生态环境造成的影响比较严重。

3.涉及村(组)集体的违法违规行为

村(组)集体违法违规行为涉及的主要是村集体公用企事业用地。持续改善农村的生产生活环境，需要不断完善农村的基础设施建设，这些民生工程本身是有益的，绿心《保护条例》第二十条也规定：允许在禁开区进行必要的公共设施建设和在限开区进行村镇建设，但是需要经过相关程序的审批。部分村镇、村民产生没有按照程序审批，产生了违法违规行为。

4.涉及个人的违法违规行为

结合实际的案例，我们将涉及居民的违法违规行为分为两类。第一类是宅基地相关违法违规行为，部分村民在建房手续不齐全的情况下，擅自建房，增加施工量或者扩大宅基地面积，破坏了周边的自然环境。第二类是自留地(山)相关违法违规行为。部分村民擅自变更自留地(山)的用途，把原有的旱地变为水塘，原有的水田、林地变为建筑用地，破坏了绿心生态环境。

三、长株潭城市群生态绿心违法违规行为产生的原因

(一)宏观制度原因

1.总体规划合理性不足

绿心总体规划指导下，绿心的保护工作取得了一定的成果。但是其合理性任然存在一些不足，主要表现为：数据测量准确信不够、用地规划存在缺陷、部分空间划分脱离实际。这些不足是企业被动型违法违规行为产生的主要原因。2016年，两型办发布相关通知，要求各区县就历史遗留问题、产业发展布局、“三区”范围调整等诉求提出修改意见，多个政府部门就提出了调整申请。如长沙市雨花区，提出要求要把辖区内的机器人产业示范园区移出绿心总体规划。

2.保护条例过于宽泛

《保护条例》是目前绿心管理部门处理违法违规行为的主要依据，但是所规定的禁止行为很有限。我们通过分析收集到的具体的案例和对有关部门的负责人的访谈发现，实际绿心管理过程中遇到的情况，是非常复杂的。相应的，对于具体的违法违规的行为的处罚措施的针对性也有限。对于行政执法部门来说，“法无明文规定不可为”。保护条例没有具体的说明，对于某些实际存在着的违法违规行为，管理部门没有办法进行有效处理，及时止损。

3.生态补偿措施不完善

生态补偿机制是以经济利益的手段来调整森林生态效益的利用和保护主体间利益平衡的制度安排。长株潭三市在2015、2016、2017年陆续出台了相应的生态补偿措施，但是并不完善，补偿金额较低，补偿机制过于单一。生态补偿措施不合理，内在地导致了当地政府和居民缺乏持续保护生态绿心的动力。

4.产业发展规划缺乏

生态绿心不同于城市其他功能区，外部效应强大，具有重要的生态安全战略价值。促进其经济的发展，必须由政府作为主导来制定相应的发展规划，同时提供一定的政策支持，才能够有效促进其实现可持续发展。完全交给市场或者任由当地居民自觉发展，将带来一系列不良的后果。

(二)中观管理原因

1.主管部门全责不一致

两型办归口于发改委管理，是整个城市生态绿心的主要责任部门，但是在具体工作的过程中，责任大于权力。两型办主要的工作职责包括：总规划的制定和调整、环保项目的实施、项目准入手续的审批、违法违规行为的监测和处理。履行这些工作职责需要大量的人力和物力。但是两型办拥有的职权实际并不足以满足需求，一是资源调度的权力有限，二是需要其他部门协调配合的协调指挥权有限。这使得两型办不能全面及时监测到和处理绿心的违法违规行为。

2.配合协调部门积极性不足

城市生态绿心的保护是一个复杂的过程，协调部门对于生态绿心的保护和发展积极性并不高。原因在于绿心规划扩大了部门的工作范围，加重了其工作负担。地方政府配套生态补偿资金，抽取了部门的财政资源，影响了他们相关项目的实施，使得他们产生了一定的负面情绪。加之并没有具体的条例来规范和考核他们在协调和配合过程中的工作绩效，所以协调部门的积极性不足。

3.监控管理手段有限

目前对长株潭生态绿心区的监控主要手段是卫星监控，辅助手段是两型办的流动式巡逻检查，两种手段都存在一定程度的不足。一是卫星监控监测内容不全面，对比航拍图只能发现一些比较明显的土地利用变化。以一个季度为周期对监测结果进行对比，周期过长，监测结果具有滞后性。二是辅助手段贡献较小，流动式巡逻检查到的违法违规行为的数量较少。

(三)微观意识原因

按照相关政策的要求，生态绿心区域内应开展政策宣传工作，争取当地的配合。实际调研的过程中，我们了解到相关部门采取了一定的措施，包括在各村张贴宣传画报、设立宣传横幅、发放宣传手册、广播等，但是取得的效果有限。部分企业、个人对于政策还是不太了解，甚至完全不知道。走访当地村民的过程中，我们发现确实有这样的情况。

四、长株潭城市群生态绿心违法违规行为的防治措施

(一)加快完善制度规定

1.调整总体规划

绿心现有的总体规划必须进行相应的调整。绿心的生态环境近几年已然发生了较大的变化，加上原有的数据部分并不准确，再次调整过程有必要进行重新勘测，确认区域边界，重新评估区域生态环境。在这一过程中，应鼓励多方参与，多方面听取下级行政单位和当地居民的意见和建议，一方面可以使保护绿心的理念逐渐成为共识，另一方面还可以提出更多更好的规划建议，总体规划形成之后容易获得执行者的支持和认可。

2.完善保护条例

主管部门还应该尽快完善绿心违法违规行为处理条例。首先是对绿心内违法违规的行为进行全面的调研，可以参照本文前文提到的分类方法进行分类，制定针对不同类型行为的处罚措施。涉及公共部门的处罚应强调行为主体需要承担的行政责任，涉及企业的处罚要注意要求其对造成的负外部性的补偿，涉及村(组)集体和个人的则应以教育和引导为主，并且明确处罚的责任部门和考核标准。

3.优化生态补偿机制

进一步优化生态补偿机制，才能够经济有效地弥补生态绿心地区居民作出的牺牲。优化生态补偿机制，一是贯彻受益原则，由省级行政部门主导，将涉及区域都纳入到生态补偿资金的筹措范围。二是建立多元化的生态补偿手段。三是提高基础补偿金标准，逐步向山林出租的租金水平靠拢。提高生态补偿金标准，可以由省政府牵头，建立生态补偿基金。

4.制定产业发展政策

实现长株潭城市群生态绿心的可持续发展，需要制定方位的规划和配套措施提高其经济发展水平。荷兰兰斯塔德生态绿心取得成功的原因就在于其在保护生态环境的同时制定了科学合理的产业发展规划。实现生态绿心区域内保护性开发这一目标，省市级政府应借助第三方如包括高校、科研院所等在内专业的机构的知识，尽快制定科学的产业发展规划，重中之重是生态旅游相关的发展规划，还应尽快确定不同区域内的禁入项目、准入项目、协商项目，形成一套完整的项目准入制度。

(二)推动理顺管理机制

1.合理配置相关部门的权责

提高生态绿心地区的保护和行政执法工作，首先需要对应两型办的责任应配置相应的权利，使其能够切实有效发挥作用。其次对于协调配合的部门，设定明确的责任要求。对于不配合参与绿心联合执法或在行政审批过程中存在工作失职的单位和个人予以全省通报批评。对于不配合执法或者在行政审批过程中把关不严的单位(个人)根据情况予以一定的行政处分。

2.建立明确的绩效考核标准

明确的绩效考核标准可以有效提高生态绿心管理效率。现阶段，要求完全杜绝违法违规行为是不切实际的，因此，设置违法违规宗数红线，既能指导三市审视自身的工作，也为联合执法提供标准。根据三市所占绿心区面积和前期统计调研数据，课题组认为红线设定为每季度每平方公里违法违规宗数不超过0.05为宜。一旦超过红线，将扣除该市相应的绩效考核分数，并减少对该市资金、项目的扶持。

3.丰富监控手段和方式

丰富监控手段和监控方式对于防治生态绿心的违法违规行为具有重要的作用。首先完善现有的监控手段，缩短卫星航拍的监控周期。其次建立有偿举报制度，鼓励当地村民举报违法违规行为。最后，还可以通过政府购买社会服务，引入第三方机构辅助对进行动态监测和评估，能够有效节约行政部门的人力物力。需要注意的是，对引进的第三方应当进行严格的筛选和考核。

(三)加强生态绿心的环境保护

1.强化生态绿心保护意识

绿心区域内行为主体的生态保护意识是各方面政策和管理能够落实的一个重要保证。强化行为主体的生态保护意识，现阶段可以借助日益成熟的互联网技术和移动端技术，如自媒体平台，微博、微信公众号、百家号等平台，提高政策的普及率。还应通过政策引导和制度安排，优化生居民的就业结构，通过就业培训，拓宽其就业门路，更多地鼓励居民从事非农业生产，在二、三产业领域内就业。

2.引入第三方力量保护生态绿心

治理理论是较为成熟的公共管理理论了，多方参与对于社会的管理，才能取长补短，有效治理。引入企业和社会组织等第三方力量，可借鉴香港的生态“认养”模式。根据企业的规模，按照就近原则，将企业周边一定范围内的绿心的生态保护工作下放到具体的企业单位，既为政府管理部门减轻了管理压力，又能提高企业员工的自然保护意识。这种“认养”模式也适用于社会组织。在这个过程中，政府需要配套一些税收的优惠政策或者项目支持，同时要注意建立相应的资质标准，确定参与保护的企业和社会组织有意愿的同时也有能力做好绿心生态保护工作。

五、小结

城市是我们的家园，对城市生态环境的关注就是对我们生活环境的关注。本文通过分析长株潭城市群生态绿心违法违规行为的具体数据，按照行为的主体和特征将其分为四个类型，进一步分析了各个类型的特征之后，结合调研访谈和专业知识分析了产生这些问题的原因。针对性地提出了宏观制度、中观管理和微观意识三个方面的防治措施。本文在对长株潭城市群生态绿心违法违规行为进行探究的过程中，由于条件限制，相关数据的数量有限，对于更好地总结和分析违法违规的特征有一定的限制。有条件收集更多的数据，作者将会努力进一步去进行探究。