乡村振兴背景下村民自治的问题及对策

(兰州财经大学法学院 甘肃 兰州 730020)

村民自治制度自实施以来取得很大的成就。但随着其深入，深层次的问题逐渐暴露出来。尤其是在乡村振兴时代背景下暴露出来的问题更是复杂多样。十九大提出的乡村振兴战略要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。这为村民自治的发展和问题的解决提供方向和对策。

一、村民自治取得的成就

村民自治与其它法律制度一样，经历产生、发展与不断完善的过程。在社会转型和制度变迁中为维护农村社会稳定做了基础性的贡献。在当今中国进入两个百年的历史交汇期，村民自治建设取得显著成就。

首先，它丰富了社会主义民主政治理论。广泛、直接的民主实践为民主政治建设添砖加瓦起着基础性作用。其次，它增强了民主权利意识和政治参与热情。村民自治的建设使基层管理模式制度化、法律化。最后，它解决了农村社会秩序混乱和公共事务无人过问的困难。从长远看,村民自治可以更好为方针落实和新时代农村社会发展遇到新问题解决服务。

二、村民自治存在的问题

(一)自治功能衰弱。村民委员会是基层群众性自治组织。其设立目的是高效实施村民自治，完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。一方面，村委会在党和国家的领导与推动下沾染行政风气。自治功能衰弱成为阻碍发展的一大难题。另一方面，村委会过多干预村务。本该由村民集体讨论协商的事项最后也由村委会擅做决定，严重影响村级公共事务和公益事业的发展。为达到资源独占获取非法利益，少数黑社会性质的宗族势力在民主选举时干预导致村民不敢行使权利，村委会并没有发挥作用。

(二)农村人才流失。乡村振兴战略的实施、经济体系的构建、村民自治的发展全靠人才。农村人才逐渐流失并有日趋严重的趋势。乡村振兴战略下，人才是第一资源。村民自治是制度保障，但关键还要靠人才。缺少人才何谈自治和振兴？村民自治的发展需要群众性基础，特别是有知识、有文化、有素养的青壮年积极参与。

(三)管理水平不高。新时代建设新的经济体系和实施乡村振兴，村委会经济职能必然强化。村委会可能会因政策理解不透彻、个别领域涉及不深、管理能力不科学等因素把大把精力放在如何搞好本村经济建设方面。部分地区村委会对招商引资、开办村企、出让集体资源、发展集体经济经验不足，不仅留不住青山绿水，甚至会引发环境污染恶性循环问题。再者，乡镇政府领导的干预使村里某些人形成利益共同体，为达到某种目的用各种手段造成乡村社会秩序混乱和管理效率低下。

(四)村民参与不足。村民行使权利管理本村事务和为自己服务是村民自治的关键。基层实际情况是村委会揽权严重，对不属于自己职责范围内事情过多干预。“乡村恶霸”、“土皇帝”字眼恰好揭示村委会成员仗势欺人、横行霸道、谋求私利的现状。大多数村民缺乏责任感、凝聚力、共同的价值观和利益观，居住环境、人口流动、平常生活和劳作事项众多、与外界的联系和城市相比落后，村民只关注自身有关的村务，最终村民自治违背初衷成为“村委会的自治”。

(五)监督水平不高。前期工程做的再好，缺乏监督效果必然大打折扣。村委会是民主监督的被监督者。首先，最常见的拆迁和征用事项大多是村委会决定。村民群体内部矛盾复杂、对集体利益不具有责任感、青壮年劳动力外出务工等因素使村民监督困难重重。其次，我国《村委会组织法》中规定村务公开制度。村委会不履行公开政策优惠信息等义务，在《村委会组织法》中却没有相应的惩罚措施和追责机制。因此，“官员”往往为谋取私利故意不公开村务信息或者公开信息存在模糊性。

三、应对村民自治问题的建议

(一)完善《村委会组织法》。我国《村委会组织法》没有明确规定村委会的具体职责。为防范村委会滥用职权，村民可以制定村规民约以此来确定村委会的职权范围和运行规则从而限制村委会的权力扩张和不规范行使。涉及到决策村民利益相关事项应遵守公平、公正、少数服从多数原则，防止村委会成为工具。我国《村委会组织法》第五条对人民政府与村委会之间关系做了规定，但对乡镇政府定位及与村委会关系规定的比较模糊，致使乡镇政府有空可钻。明确乡镇政府对村委会工作是指导不是领导才能使村委会更好履行职责，防止村委会背离初心和笼罩浓厚的行政色彩。

(二)规范相关吸引人才制度。大学生村官制度为村民自治乃至乡村振兴提供充足的人才资源。一方面，选聘毕业生支援农村基层，为实施乡村振兴、构建农村经济体系贡献力量。另一方面，青年在农村得到锻炼。大学生村官选择范围可以降低要求。人才才能扎根基层、参与村民自治、助力乡村发展。搞好村民自治关键看带头人的作用。带头人作用发挥的好，村民就有动力。大学生村官选举范围可包含村官。大学生村官能够用先进思想推进农村发展、农业稳定、农民富裕。新时代贯彻新发展理念、实施乡村振兴战略，建设硬件和软件兼备的农村必然要留住人才。

(三)确保依法有序管理。发展社会主义民主需要充分认识到健全民主管理体系的重要性，必然要做的就是确保有法可依，即可依照相关法律法规进行民主管理达到消除乡镇政府干预的目的。其基本要求是充分发挥社会主义集体优势，完善村民一事一议筹资方法。健全民主管理体系需要始终坚持党的正确领导，做到民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有机统一，实现村民自治规范化。

(四)增强村民权利意识。为创造有利乡村振兴各项政策落实的环境，村民自治更好发挥作用，加强宣传教育是不可或缺的工作。尤其是乡镇政府、村委会要做好相关法律法规如《村委会组织法》的宣传、传达乡村振兴各项政策和重要文件会议精神从而提高村民的法律素养、使村民知晓法律赋予自身的权利和保障。在树立村民模范、形成良好社会风气的同时，应学习优秀的自治经验、提高村民对村务管理和公益事业积发展建言献策的积极性。对本村外出工作人员，应利用先进的科技建立联系平台保障参与权。

(五)增设监督自治组织。我国现有规范村委会权力的《村委会组织法》只简单规定性质、地位、方式等，并没有对村委会的监督机制。可以探索成立村务监督委员会，专门负责理财、村务公开等监督性事务。村监委会与村委会并列。村监委会由村民大会产生并对它负责。其职权是监督权不涉及管理权。设立村务监督委员会不仅加强对村委会成员的监督力度和减少上访，而且增强了监督工作合法性并体现我国的民主与法治精神。

现阶段，村民自治的深层次问题亟待解决。只有这样才可以更有效率、质量的加快乡村经济体系建设和实施乡村振兴建设，更有针对性、更有权威性的健全村民自治体系。