从立法规划自身分析京津冀协同立法的意义与作用

(对外经济贸易大学 北京 100029)

一、立法规划制度论述

(一)立法规划定义

立法程序分为四个阶段：立法的准备程序；法律草案的提出和审议程序；法律草案的表决和法律的公布。而立法规划(legislation programme)正是处于立法的准备程序，是一切程序的开始。具体指的是有立法权的主体，在一定的职权范围内，为达到一定的目标，按照一定的原则和程序所编制的准备在一定时间内用以实施的关于立法工作的设想和部署，其主要任务和目的在于使立法工作有计划、有步骤、有目的地进行，从而使立法工作科学化、系统化。关于立法规划的性质，有学者认为“立法规划属于一种准法性质的规范性文件；它具有法的性质，但又不是完全意义上或典型意义上的法，而是特殊意义上的法，即‘准法’或‘半法’。同立法规划的性质相适应，编制立法规划的活动，是准立法活动。”而学界对此仍持有不同意见，陈光认为，“立法规划不同于一般的规范性法文件，它只针对立法机关自身具有一定的约束力，并且它只是为立法机关设定了指引性的行为模式，立法机关可以根据现实及发展的需要等因素对立法规划做出调整，而不必严格按照立法规划之规定开展立法活动，即使立法机关未能在规划设定的期限内完成某项立法，也不必承当相应的法律责任。”除此以外，学界还认为立法规划属于立法准备工作的重要部分，制定立法规划是“为了提高立法质量，是立法工作安排更加科学、合理，做到立法决策同改革与发展决策相一致，保证立法活动有秩序地进行”

(二)立法规划的意义和作用

1.立法规划的意义

立法规划产生的背景决定了立法规划应当适应中国当时法律制度不完善、众多领域急需有序制度构建的情形。为了追求立法的数量与效率，提出了立法规划安排立法工作，国务院于1981年开始批准制定1982-1986年的经济立法规划开始，到1988年地方人大开始制定立法规划，80年代以后的立法数量呈现出明显的增长，全国人大及其常委会的立法数量是改革开放前的6倍，国务院的立法数量是改革开放前的12.49倍，国务院所属的各部、委的立法数量是改革开放前的95.1倍，省一级的人民代表大会及其常委会的立法数量是改革开放前的933.24倍。立法规划与立法计划使得立法部门之间相互协调配合，充分的参与立法前的准备工作。有效地避免之前重复、分散的现象，极大的提高了立法效率。

立法规划从宏观的角度对社会等待解决的问题区分出轻重缓急有助于指明立法方向和任务，帮助立法者做好具体的立法工作，具有使得立法结构均衡，立法次序优化的积极意义。当下处于社会变革期间，改革需要立法先行，以立法作为引领，同时要求在2020年于重要领域和关键环节改革取得决定性成果，改革必须更加深入有重点的进行，通过编制立法规划，使得立法主体与立法需求者对立法权的行使有较为明确的目标或预期。

2.立法规划的作用

立法工作的目的是为区域的发展提供法律服务的，要根据现实和发展的需要来制定、修改和废止相应的规范性文件，而这一切结果的先行行为就是立法规划的制定，需要通过立法规划来实现。

首先，在依法执政的今天，立法规划是发展规划必经之路。立法规划往往都是一段时间内(1年、3年、5年)立法任务的体现，往后如果需要制定、修改、废止、解释、补充都需要围绕立法规划时所确立的立法项目、任务，甚至立法规划时所确定的进程时间表展开。无论是立法规划行为，还是立法规划本身都对一定区域内的发展起着重要的指引作用。

其次，立法规划作为立法工作的第一步，是政策法制化的媒介，促进国家、政党的政策推行。政策的合法便是通过法律的武器使决策者的意志上升为国家意志。为了达到这一目标，国家与政党需要确定相应的立法原则与行为准则，通过立法规划使政策得以具体化、法典化。党和政府对立法规划的制定、对整个过程的把握是党和政府对国家管理的体现。通过立法规划将体现政策的立法项目进行安排，并促使立法部门尽快通过法律，积极推动国家的法制化进程。

最后，立法规划的实施对中国特色社会主义法律体系的形成起到了积极作用。1978年，中共十一届三中全会提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针，再经过第七届、第八届全国人大常委会的立法规划后，中国特设社会主义法律体系框架初步形成。第九届又对立法规划做出进一步改进，提出“年度有计划、五年有规划、长远有纲要”的要求，制定了到任期结束的立法规划目标，即中国特色社会主义法律体系的初步形成。截止2017年12月，近五年的立法规划中，全国人大常委会新制定了25部法律，修改了127件次法律文件，立法规划主要转移到环境保护立法、深化改革等发方向。立法规划不仅仅是立法机关立法工作的总体安排，也体现了国家战略。

(三)立法规划在我国国家立法和地方立法中的制定程序

1.国家层面

中央立法规划的制定过程主要由制定准备、正式制定和实施调整的完整过程，具体分为五个阶段：“(1)拟订立法规划初稿。向各有权提出法律案的机关征集立法项目建议，在调查研究的基础上拟出立法规划初稿。(2)征求意见和论证协商。征求全国人大常委会有关工作机构和全国人大各专门委员会办事机构、专家学者、部分省市人大法制工作机构的意见。相关单位对立法项目是否列入立法规划意见分歧较大的，组织各有关单位进行深入研究论证和协商。(3)形成立法规划建议稿。立法规划初稿经修改后，征求全国人大各专门委员会和工作委员会、国务院及有关部门、中央军委有关部门、最高人民法院、最高人民检察院的意见后形成立法规划建议稿，向常委会领导汇报。并对有争议的立法项目进行协调。(4)形成立法规划草案。立法规划建议稿经修改后，提交秘书长办公会议讨论通过。根据会议意见进行修改，形成立法规划草案。同时征求党外副委员长的意见。(5)报请中央批准。立法规划草案由全国人大常委会党组讨论通过，报中央政治局常委会审批。立法规划经中央批准后，以2003年中央14号文件的形式下发，同时印发全国人大常委会会议，并在《全国人民代表大会常务委员会公报》上刊登。”有权向全国人大常委会提出立法项目的主体具有固定性，一般包括全国人大各专门委员会、国务院有关部门、最高人民检察员、最高人民法院、中央军委有关部门、全国人大常委会工作机构等。

2.地方层面

地方立法规划通常按照全国人大及其常委会有关立法规划的做法，根据各地不同的立法程序规则有各自的特点。“由工作机构(办公厅或法制办公室)研究拟定，主任会议审议或同意后，印发常委会讨论认可，也有的地方是由人大常委会直接审议并表决通过,”但具体地方立法规划的编制大体有几个步骤，首先应当由地方人大常委会在所辖行政区域内征集立法建议项目。接着，由各个有关提议主体向常委会提出立法建议项目。最后，由常委会法制办公室拟定立法规划建议草案。抽象归纳需要经过四个基本的环节：①确立目标和原则、②进行调查和论证、③编制规划方案、④提请审查与批准。地方立法规划要求坚持突出重点、坚持立改废并举、坚持体现地方特色、坚持与国家的立法规划相衔接。

二、立法规划对于京津冀立法的重要作用

(一)公共选择理论的视角

如前所述，立法规划作为立法活动的源头具有基础性的作用。托马斯·戴伊在《理解公共政策》中指出“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案更为重要。”第一轮公共选择便体现在立法规划，由此再怎么强调立法规划的重要性都不为过。京津冀三个地区具有其自身的特性，作为环首都地区，无论是政治、经济、民生都应该具体问题具体分析，同时也存在相同的问题，例如大气污染、水污染防治等跨区域性环境保护问题。伴随着改革深化和社会分层的多元化的出现，京津冀区域不同的群体展现了不同的立法需求。而这些立法需求也需要一种理性、健康的方式反映，需要公共选择纯粹中立，长期的忽略公共的价值偏好与利益追求只会导致制度变迁的需求和制度变迁的滞后性矛盾逐渐聚合、加深。公共群体的意志在当下中国往往缺乏有效地影响立法决策的途径。更多的是借助媒体发挥议程设置和议程引爆功能对立法活动产生压力性影响。京津冀区域立法规划的重视能够更好地引导社会群体对立法工作的预测能力，立法主题本身具有抽象性、专业性的特征，面对问题往往需要人员具有一定的专业知识，而涉及这些问题的公众观点一旦形成更难改变。立法者作为代表的政策制定主体在公共市场所做出的决策具有公共产品属性，因此一旦决策错误，成本将直接由整个社会来承担，而决策者个人本身缺乏激励付出时间、精力来达到正确的决策。需要对影响决策的信息进行还原和审查，投资信息提升决策质量，就必须借助立法规划的立法评估，将立法评估作为立法程序中的强制性要求以确保立法者全方位考虑系统性后果，以此作为重塑其信息能力的制度激励，在议程设置环节完善立法规划中公众参与制度，以构建制度化的立法需求传递渠道，使得京津冀立法能够更加符合本区域内公众的立法需求，从而缓解滞后性所带来的矛盾。然而当前我国的实践中，社会公众无法有效的表达自己的立法需求，没有办法真正的对立法资源的部署和配置发挥“当家作主”的影响。

(二)博弈合作理论

博弈论作为经济学上的名词，越来越多的运用到社会管理、立法决策中去。博弈论指决策主体在发生相互作用时如何实现决策均衡的理论。每一个博弈中的人(对局人)都必须重视机会成本，为了实现自身的利益，在做出决策时考虑对方可能采取的行动方案，并且在承担合作或不合作后果的基础上，做出合理的行动决策。可以分为合作博弈与不合作博弈。而两者核心区别就是参与者之间能否自发地形成具有约束力的协议，如果可以便称为合作博弈。反之，则为非合作博弈。因此，合作博弈过程中，参与过程更加注重集体利益，要求决策的结果能够实现利益分配的公平。地方性法规和地方规章分别是行政法中规定的由各省、自治区、直辖市和经国务院批准较大的市的人民代表大会及其常委会制定的。因此两市一省三地在长期的立法过程中，积累了多种多样的地方法规，不仅数量丰富，而且可能还存在部分效力上冲突与矛盾。而区域立法规划的制定过程中，为了出台有利于集体的法律，自发地形成约束各方的协议，各方之间在立法规划过程中存在合作与博弈。例如，京津冀立法机关针对跨区域污染防治问题，三个区域不同的立法主体、行政主体、公众等参与者之间互相协作协调，对是否纳入法律调整的事项进行论证审查，在整个立法规划过程中，通过立法主体各方参与者之间充分的信息交流与协商，建立有效的效用分配的立法规划，追求集体利益与个体利益的平衡。除此以外，这种合作博弈还可以表现为京津冀三地通过有关的上位法、合作协议或省级协议结成联盟，在立法方面共同合作争取联盟效用最大化，并在联盟内部进行分配的博弈。立法规划作为京津冀立法的先行者，以共同利益作为三方共同的追求与合作基础，从立法工作的最初环节落实集体利益，才能更好地为京津冀立法质量的稳步提升带来积极作用，同时有利于京津冀立法适应两市一省发展，符合京津冀区域经济一体化发展和打造首都经济圈的“十三五”规划。

(三)立法议程设置理论

立法规划是立法议程设置的一个环节，立法议程设置是对立法工作的安排。立法议程设置理论要求法律应当更好地反映社会的发展，更好地协调社会关系，便要求立法活动应该在整体上起到引领与推动的作用。即立法应该更具有主动性、民主性。这也是基于我国现阶段立法现状的基础上所提出的战略性思考。立法规划便是立法机关对立法活动主动性的体现，从1982年以来出台的第一份关于经济发展的五年规划到近年来中央、地方出台的立法规划，有关规划时间安排短则一年，长则五年。不仅使得社会公众可以预见立法活动，而且也是调动各立法机关对立法活动的积极主动性得到提高。合理论证立法项目，而不是处于被动压力性的立法，改变当前社会舆论倒逼立法机关立法的现状。具有主动性、民主性的立法，才能提高立法质量和立法效果，也才能使得立法活动更具针对性、及时性、系统性。立法议程设置具有前瞻性、先导性，再加上对社会发展强调法律引领的观念，无疑立法对社会发展所起到的作用越来越大。京津冀地区的发展必须依赖立法先行，还离不开公众参与立法渠道的畅通。如前所述，民主与主动是立法工作的双翼，必须建立有效的解决问题的制度。