基层政府在脱贫攻坚阶段的反思

(中国人民大学 北京 100872)

改革开放以来，中国农村扶贫政策经历了体制改革下的救济式扶贫(1978-1985年)、开发式扶贫制度化和八七扶贫攻坚阶段(1986-2000)、“大扶贫”格局的形成和发展阶段(2001-2013)、脱贫攻坚和精准扶贫阶段(2014至今)四个阶段。[1]

我国的扶贫开发战略先瞄准在农村集中贫困地区，后从重点县下沉到重点村，而今实施的精准扶贫，进一步增加了扶贫的针对性和有效性，瞄准贫困户，对本户进行包括教育、医疗、产业、信贷等多维度的帮扶，从而提高扶贫效率，进一步缩小差距，使更多的贫困户享受到经济增长的红利。精准扶贫是我国反贫困进入攻坚阶段的新机制。早在2013年11月，习近平到湖南湘西考察时就曾作出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示。2014年1月25号中办和国办联合印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》(中办发〔2013〕25号)明确提出要建立精准扶贫机制，按照县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理的原则，逐村逐户开展建档立卡帮扶。

2015年12月，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》目标要求“到2020年，稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。”

十八大指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标。要全面建成小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村，特别是那些贫困地区。中国的农村扶贫，要实施精准扶贫。实施精准扶贫工作有利于突破我国全面建成小康社会的瓶颈，有利于缓解我国日益扩大的收入分配差距。对于精准扶贫，习近平总书记提出了“六个精准”要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。但是在政策实施过程中不难看出来，还是有一系列问题的出现：

第一，扶贫对象选择(目标瞄准)：针对扶贫对象选择的问题，实行建档立卡，以便精准扶贫，提高资源利用率，有针对性得解决贫困问题。但是如何精确瞄准扶贫对象、整合扶贫资金、调动扶贫对象参与的积极性确实一个亟待解决的问题。根据国家统计局提供的数据(贫困人口基数为8249万和人均年最低收入为2763元/年)所预测出的结果，分配到每个县的贫困人口数量是有限的，各地各部门因此采用了“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的识别原则。通过这种方式分解数据，控制规模，不但可以防止虚报、谎报数据所带来的资源浪费，也提高了精准扶贫的效率。但是，这也带来了一些消极的影响。贫困人口的分布并不是均匀有序的，进行规模控制，会产生规模控制下的规模排斥，有可能会把真正的贫困人口排除在帮扶之外。此外，家庭收入本身就是一个很难精确计量的内容，所以规模控制还会导致边缘贫困户的猜忌和不满。

第二，贫困户自身方面，根据全国建档立卡数据分析，因病、因残、因学、缺资金、缺技术、缺劳力等是贫困户主要的致贫原因。其中，自身发展动力不足是一项重要的致贫原因。因此，扶贫先扶志，如果贫困户本身无就业意愿，仅仅希望依靠政府的救济度日，那么只会越扶越穷，无法从根本上脱贫。

第三，扶贫政策执行方面：农村精准扶贫政策在执行方面存在效率低下、缺乏配套措施、缺乏专项资金、村民参与度低等问题。从宏观层面来看，顶层设计的精准扶贫政策是完备的，但从微观层面上看，农村基层的精准扶贫政策的配套政策还不健全。一方面，税费改革后，基层政府悬浮，村治主体既没有体制支持，又与村民之间关系松散，处境十分尴尬。村治主体在失去公共权威的同时，海承担了政策变动后的消极后果，以及扶贫政策的建档立卡制所带来的“三角压力”。驻村干部的派驻，使得村治主体的公共权威在精准扶贫实践中进一步缺失，以致出现贫民争贫闹访、村民怨气横生。另一方面，农村精准扶贫政策执行还存在村民参与度低等问题。很多村民和村干部对于精准扶贫持有不理解、不参与、不配合的态度。他们对国家政策不关心，认为自己不是扶贫对象，就事不关己；有的村干部责任心不强，慢作为懒作为，敷衍应付；有的村干部以功利的眼光看待扶贫工作；也有一些村干部执行能力欠缺，在与村民沟通、完成交办的任务时力不从心，影响扶贫工作的有效开展。

第四，扶贫资金来源方面：扶贫资金是自上而下逐级分配的，来源渠道单一且资金不足，扶贫项目缺乏资金保障，很多扶贫项目得不到落实。一般来说，资金问题一直是限制扶贫措施发挥成效的重大瓶颈，但是随着2016年国家将扶贫工作放在核心地位以来，扶贫资金投入大幅增加。2015年，中央用于支持贫困地区、贫困人口农业生产及改善生活条件、发展社会事业等综合扶贫投入近5000亿元；就财政专项资金来看，2016年安排补助地方资金规模达到660.95亿元，比上年增加43.4%。[2]地方各级政府将如何出台具体办法，使数额庞大的扶贫资金能够用在刀刃上，是精准扶贫时期政策实践需要遇到的重要挑战。

五、精准扶贫帮扶责任人方面的问题

精准扶贫的帮扶责任人在原则上是要选派有能力、有干劲、有责任心的年轻干部到村，但是由于各种原因，实际上被选派到各村驻村的干部有些是单位中相对比较“清闲”的人，能力和综合素质都有待考察。即便单位选派了有能力的干部下乡驻村，他们却同时要兼顾单位和驻村点两边的工作。两相权衡，很多驻村干部就会选择将自己的主要精力放在自己原本的工作上，无法真正持续开展扶贫工作。除此之外，一方面虽然选派单位表示，对于表现优异的驻村干部可优先提拔，但是却没有正式文件明确规定，导致驻村干部的扶贫效果难以被评价，积极性受挫；另外一方面，选派单位权职各异、隶属不同，扶贫资源难以有效整合，在资源分配上往往是各自为政，甚至会出现重复浪费的现象。因此，在针对贫困村的帮扶中，驻村工作队和驻村干部是扶贫资源的重要供给主体，其供给的资源主要来源于帮扶单位及其成员所拥有或动员的资源。帮扶单位受到行政命令参与扶贫工作，但扶贫并非它们的业务范畴，而且往往五年一轮换。这种方式具有明显的非制度化、非持续性的特点，并且其资金项目规模、类型很大程度上取决于帮扶单位的性质和驻村领导的资源动员能力，形成了地方性的政治竞赛。[3]

为落实精准扶贫政策，解决政策执行中出现的问题，结合六个精准，可以针对以上提出的问题得出解决方法：

第一，将产业扶贫从“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫，找准贫困户致贫原因，结合当地实际情况因地制宜，对适合的建档立卡贫困户进行精准产业项目安排，这样扶贫脱贫才能够长之有效。

第二，设立专门的扶贫机构，协调各单位资源配置，完善扶贫工作制度，完善精准识别机制、考核机制、金融机制等，整合统筹资源、政策宣传、政策培训、工作考核和监督等。

第三，在基层政府悬浮的现代体制建设中，注重建立和维护村治主体的公共权威，实现国家和社会的有效衔接，是高效实践精准扶贫的有效方式，也是实现农村基层治理良好运作的有效途径。

第四，在加大扶贫资金投入的同时也要提高扶贫资金的瞄准效率。要求扶贫部门对农村地区的贫困户进行精准识别，将贫困户的信息汇入电子信息档案，以便“精准施策”。实施更加有针对性的、高效的扶贫政策来直接对贫困人口进行扶持。切实做到扶真贫、真扶贫，确保在规定时间内达到稳定脱贫目标。

第五，各级政府在实施精准扶贫政策时，为了避免国家资源浪费和政策执行偏差，在资源投放上注重分寸，执行政策时切合实际，对下考核时留存自主空间，从而保障精准扶贫政策有效落地。

自精准扶贫实施以后，各级政府的工作中已经取得了不少成就，但还有许多问题存在其中。鉴于精准脱贫的重要性和特殊性，各级政府要准确把握各方面情况，认真吸取经验、教训，完善发展策略，坚持一切从实际出发，在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下实现全民致富的美好愿望。