浅析非营利组织在灾害救助中的作用

(华北电力大学 北京 102206)

人类一直受到自然灾害的威胁。随着社会的进步，我们防御自然灾害的水平取得了进步，但我们仍然受到了自然灾害较大的影响，所以建立灾害救助体制是必须的。在灾害救助中发挥主导作用的是政府，但单靠政府的行动是不够的，需要其他的主体一起努力。非营利组织便是主体之一，截至2019年3月12日，全国非营利组织共820,381个①。非营利组织在发展的过程中不仅在级别上越来越多，涉及的领域也越来越广。而且，非营利组织筹资的渠道多元，可以在一定程度上解决政府在灾害救助中存在的问题。

一、国内外研究状况

非营利组织是指具有非营利性、民间性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性的组织，不以营利为目的。②非营利组织最先产生于西方，发展历史较长。

(一)国外研究状况

美国经济学家伯顿·韦斯布罗德主张政府和市场在提供公共物品上都存在不足，政府、市场和非营利组织三者在公共物品的提供上相互补充。[1]萨拉蒙教授提出了政府和非营利组织应发挥优势开展合作来实现社会福利的供给。[2]丹麦学者艾斯平·安德森建议国家和社会开展协作满足公民对于社会保障的需要。[3]国外学者较早的意识到了非营利组织的重要性，推动了非营利组织在社会救助领域作用的发挥。

(二)国内研究状况

当前，我国关于非营利组织参与灾害救助的研究较少。杨团教授强调只有把政府和非营利部门联合起来才能满足公众对于社会保障的需要。[4]王名教授提出政府提供社会保障必须要非营利组织的参与。此外，他还重点指出，政府要支持非营利组织的发展，但也要保障非营利组织的独立自主性。[5]我国越来越重视非营利组织的作用，需要通过进一步的研究来充分发挥非营利组织在灾害救助中的作用。

二、非营利组织参与灾害救助的依据

政府失灵理论、市场失灵理论是非营利组织参与灾害救助的理论依据。不管是政府还是企业在公共服务的提供上都存在着失灵的现象，需要非营利组织的加入来解决问题。

非营利组织参与灾害救助也有其现实依据。第一，灾害救助体制的完善要求非营利组织的加入。我国群众对于灾害救助的多元化的需求对应的是政府单一的供给，而非营利组织贴近基层，可以了解到受灾群众的各种需求，提供个性化的服务。第二，参与灾害救助是非营利组织发展的内在要求。自非营利组织产生以来，我国的非营利组织在数量、资金、组织能力上都已拥有了参与灾害救助的能力。

由此可见，我国非营利组织是自身发展和现实的需要，其加入到灾害救助中刻不容缓。

三、非营利组织在灾害救助中的作用——以日本阪神大地震为例

日本阪神大地震，发生于日本时间1995年1月17日5时46分52秒的关西地区，震级为7.3级。此次大地震共死亡六千五百余人，破坏建筑物约十万八千幢，损失了约一千亿美元，给日本造成了极大的危害。③

(一)日本阪神大地震案例

1995年阪神大地震的发生是日本非营利组织迅速成长的一个重要里程碑。阪神大地震发生后，日本整个国家陷入崩溃状况。在政府还在召开紧急会议时，有的非营利组织已经赶往灾区展开救助，发挥了重要的作用。据统计，全国前后有130—17170万的志愿者和无数的非营利组织都前往灾区参与灾后救助。

1981年成立的和平国际志愿者(SVA)组织，也在救援活动中扮演了重要的角色。和平国际志愿者组织在震后不到24小时就决定奔赴灾区展开救援行动。第二天就在当地设立了紧急救助本部，召集大学生志愿者前往灾区，并搭建了灾区和全国的网络互动平台，发挥了积极的作用。此外，日本有名的“Whole Earth”—自然学校也在地震中发挥了巨大的作用。自然学校创建了危机管理室，进行灾害相关的教育。地震发生后，学校工作人员立即前往灾区，展开了一系列专业的救援活动：创建了专业的救援队，搭建了安全的避难所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

非营利组织在此次灾害中发挥了举足轻重的作用，打破了日本政府对于非营利组织的限制局面。1998年，日本制定并通过了《特定非营利活动促进法》，为非营利组织的发展营造了良好的法律环境。④

(二)SWOT分析

SWOT分析即把与研究对象关联的主要内部优势S、劣势W和外部的机会O和威胁T按照矩阵形式排列后进行系统分析，从而得出一系列结论。使用此方法来分析非营利组织参与灾害救助的作用，可以在现实中指导非营利组织的灾害救助工作。

1.优势

(1)社会资源整合能力强。自然灾害发生后，需要大量的志愿者。非营利组织可以利用其影响力进行广泛的社会动员，大范围筹集资金，充分发挥广大民众的力量来进行灾害救助。在阪神大地震中，非营利组织通过其整合的能力，前后发动了全国130—17170万的志愿者和无数的非营利组织前往灾区参与灾后救助。

(2)救灾速度快，效果好。灾害发生后，政府的严格的层级结构使其必须要开会商讨再逐级传达命令，这样一来就不能及时地开展救援工作。而非营利组织的组织层级比政府灵活许多，可以即刻奔赴灾害现场展开救援。部分非营利组织以救灾为使命，可以开展专业化的救援，取得良好的救援效果。阪神大地震发生后，在政府还在召开会议时，有的非营利组织已经赶往灾区展开救助，发挥了重要的作用。和平国际志愿者组织在震后24小时之内就决定奔赴灾区展开救援行动，并在当地设立了紧急救助本部，搭建了灾区和全国的网络互动平台，发挥了积极的作用。

(3)维护社会公平。政府的决策实现的是公共利益，满足的是大多数人的需求，少数及弱势群体的需求常被忽视，会造成社会的不公平。但是，非营利组织来源于基层，比较注重处于弱势的群体的利益，对于维护社会的稳定能够起到积极的作用。

2.劣势

(1)缺乏监督。虽然营利不是非营利组织的目的，但是由于缺乏监督，还是容易产生腐败。政府可以利用其权威性对非营利组织进行监督，保证其合法性。此外，社会监督也需要发挥作用，非营利组织的捐赠者必须时刻关注非营利组织的动态，保障自己的捐赠真正帮助到需要帮助的人。

(2)资金来源具有不稳定性。公益性非营利组织的资金来源于多个渠道：政府资助、社会捐助、服务收费等。这些来源都具有不稳定性，严重影响到非营利组织的正常运作。因此，非营利组织必须减少对于捐赠的依赖性，通过改善自身的服务质量来获得稳定的资金。

3.机会

(1)良好的社会环境。现今，非营利组织引起了各国的重点关注，发展的环境比较好。而且我国正处于政府职能的过渡时期，要把部分职能转移给其他主体。非营利组织需要承担起相应的责任，特别是在社会救助领域。非营利组织在阪神大地震中发挥了举足轻重的作用，打破了日本政府对于非营利组织的限制局面。

(2)法制化建设。非营利组织要想顺利发展，必须要进行法制化建设。1998年，日本制定并通过了《特定非营利活动促进法》，为非营利组织的发展营造了良好的法律环境。但是我国相关的法制建设还不够完善，导致非营利组织的职责权限十分模糊，这不仅仅对非营利组织的发展造成了阻碍，也影响了整个社会的进步。

4.威胁

良好的公信力是非营利组织的正常运行的前提。一旦发生了损害自身公信力的事件，非营利组织的形象便会立即受到打击，甚至会陷入信任危机，无法再继续正常运转。红十字会郭美美事件造成了恶劣的社会影响，导致了社会捐款数额和召集的志愿者数量的急剧减少。为了防止这类事件的再次发生，需要构建完整的监督预防机制(三)非政府组织在灾后救助中的作用

非营利组织在这次阪神大地震的中的作用巨大，实现了灾害救助的社会化。

首先，非营利组织展开了快速的灾害救援。阪神大地震发生后，日本陷入崩溃。在政府还在召开会议之际，有的非营利组织已经赶往灾区展开救助，发挥了重要的作用。

其次，非营利组织召集了大量的志愿者。据统计，全国各个地方前后有130—17170万的志愿者和无数的非营利组织前往灾区展开救援。和平国际志愿者组织和自然学校都召集了大量的志愿者。

再次，非营利组织在灾区救援中取得了一定的救灾成效。和平国际志愿者组织依照实时状况对救援体制进行调整，设立了紧急救援部并搭建了灾区和全国的网络互动平台，发挥了积极的作用。自然学校工作人员在地震发生后前往灾区展开了专业的救援活动：创建了专业的救援队，搭建了安全的避难所，提供了生存所必需的食物，起到了重要的作用。

总之，非营利组织参与灾害救助不仅是社会的要求，也是非营利组织自己发展的要求。但单凭非营利组织的力量也是不够的，政府、企业和非营利组织要一起进行灾害的救助。政府注重灾害的宏观层面，非营利组织关注灾害的微观层面。但是非营利组织在灾害救助中也存在着问题：自主性较弱、资金匮乏和志愿参与不足等，需要采取措施来解决，以此来推动非营利组织在灾害救助中发挥更大的作用。

【注释】

①数据来源：http://chinanpo.gov.cn

②(美)莱斯特·M·萨拉蒙.民营化和公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社，2002，6

③百度百科.“阪神大地震”词条[EB]/[OL].https://baike.baidu.com/item/阪神大地震/3228750？fr=aladdin.20190302

④百度文库.“非营利组织案例”[EB]/[OL].https://wenku.baidu.com/view/249cc7fdaef8941ea76e059b.html.20190302