浅析电信诈骗治理的理论基础和对策

摘 要 电信诈骗犯罪作案手段多，治理难度大，效果没有达到预期。结合社会治理的理论以及多年基层办案经验，浅谈对电信诈骗的治理。

关键词 电信诈骗“伪基站” 治理理论

作者简介：卢丹芬，临海市人民检察院。

中图分类号：D920.4                                                        文献标识码：A                         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.196

近年来，电信诈骗犯罪作案手段层出不穷、连连翻新，犯罪专职化、作案流程化、利益链条化等特点更加突出，高发低破的现状始终难以改变，特别是境外服务器、中继网关、任意显号、“伪基站”等技术的使用给案件侦破工作带来极大难度，致使犯罪活动愈加猖獗。各级政府虽然对电信诈骗的治理都加大了投入，但依旧是捉襟见肘，投入和产出不成正比，成效远远没有达到预期的效果。本文笔者鉴于社会治理的理论基础，结合自身多年的基层办案经验，浅谈一下对电信诈骗的治理工作，以期能够一起找到治理这一社会“顽疾”的良方和药引。

一、治理的概念阐述

治理一词，在以前仅限于学术界讨论，后由于中央文件对这个词语的频繁运用和阐发，遂引起全社会对治理一词的重新审视和讨论，但是一些讨论和研究陷入了各说各话的状态。为此，本文从基本概念入手，找到电信诈骗治理的逻辑起点，把握社会治理的历史脉络，才有助于本文的进一步阐释。

（一）治理的逻辑起点

治理一词，虽然在我们平时生活和工作中也经常用到，比如，我们常说治理河道、治安治理、治理污染等，但这些词的用法和词意表达的多为清理、管理、处理等意思，而且没有构成一套理论，也没有普遍性的公共事务管理的意思。治理一词，真正用于国家公共事务，始于1989年世界银行用“治理危机”来概括非洲国家在现代化进程中面临的问题。世界银行1992年的年度报告中用《治理与发展》为标题展开对治理的研究和推广。此后，经济合作与发展组织等机构以及学术界具有超前眼光的大腕都开始研究这个论题并不断赋予新的内容和表述。虽然目前仍然未有统一的公理性学说，但其内涵和外延基本上得到了公认，已经发展成为一整套理论。可以这么说，自20世纪90年代之后，治理一词，是公共管理领域中具有权威性的概念和理论，已经越来越多地替代了公共行政、政府管理等传统政治概念。所以，在今天研究和讨论的电信诈骗治理中的治理，就必须将其放在社会治理理论的范畴内，从中国社会发展现实和国际社会治理的成功经验出发，结合公共资源合理配置安排和组织协调，实事求是地推动电信诈骗治理能力的现代化和体系化。

（二）治理的实质

在人类漫长的管理与治理文化中，曾出现过各式各样的不同实践方案。有的昙花一现，有的历久弥新。但不管是昙花一现，还是历久弥新的管理模式无外乎就是统治和治理这两种管理方式。从模式上看，统治是威权型，以公权力的强制力作为保证。而治理的模式是合作型，更多的是以协商协调而非强制来保证。从社会背景看，统治多用于传统社会，适用的社会组织比较初级。而治理却是现代社会文明管理方式的必然选择。当然，这里的治理也是相对于管理而言的，两者虽然都是为了谋求社会总体的稳定和个体活力的激发以及关注总体性利益的实现。但是仅从参与的主体和过程来分析，治理更多的是体现在与社会和公民个人的互动性方面，也就是说将一些具有明显私权性质的事务交由家庭、社团、企业、社区自我管理，自我调节，而一些虽然具有公共事务特点但政府不便直接管理的内容交由利益相关的居民进行自治。这样一来，既能保证社会稳定秩序良好又能调动起社会的活力性和创新性。同样道理，在电信诈骗的治理过程中，依靠某一个部门或者政府主体很难实现良好的管理，只有实现良好的政府和社会互动，在治理方面做到最广泛地参与，齐抓共管，联动作战，多策并举，实现多元共治，才能依托政法部门为载体打赢电信诈骗犯罪这场恶战。

二、电信诈骗治理的有效对策

诚如社会“多元共治”的理论基础，开展专项行动就是治理电信诈骗的有效载体之一。笔者认为要抓住打防电信诈骗犯罪专项行动的有利契机，总结提炼好的战术、战法，抓紧完善区域协作、专案经营、组织指挥、社会防控等一系列长效机制，形成一套适应实战的打防体系，努力遏制电信诈骗犯罪的高发态势，切实提升电信诈骗犯罪打防实效。为此，笔者谈几点想法。

（一）統一思想，提高认识，增强严打必防的信心

首先，要正确认识电信诈骗犯罪。任何一种犯罪活动都有一个发展过程，现阶段电信诈骗犯罪高发低破的形势是全面深化改革阵痛期的一个具体表现，更是通信网络技术发展、漏洞隐患治理、犯罪打击防控、全民宣传防范综合作用的结果，并非公安机关一家打防不力所致。随着“互联网+”技术的进一步发展、行业监管治理体系的健全、公安打防瓶颈的破解、群众认知预防的提升，电信诈骗犯罪必将逐步减少。其次，要积极主动出击。电信诈骗犯罪的特点决定了其短期增长、长期存在的事实。因此，公安机关在正确认识的同时，要积极主动面对，不回避、不退缩，有效利用专项行动对突出问题整治的良好效果，深入推进打防电信诈骗犯罪专项行动，积极摸索出适合公安机关操作、适应实战的打防“新路子”，尝试出整治此类犯罪的“良方妙药”。

（二）明确职责，专业打击，提高快速反应的能力

目前我省打击电信诈骗主要是以市级为主的侦查打击模式，但从实务来看，其成效并不明显。在当前形势下，设立专职机构，建立专业队伍有其必要性。可以尝试二种模式：

第一种是实行公安部统一指挥、省市保障支持、县级专业打击的模式。基层公安机关在足够的技术和情报支撑下，有能力对电信诈骗犯罪进行专业打击。可以在县级刑侦部门设立打击电信诈骗的专职机构，选调、培养一批既会侦查破案、又懂网络技术的骨干民警，由基层公安机关开展受立案、情报研判、调查取证、人员处理等工作，提高快速反应的能力;省、市级公安机关适度给予情报、技术方面的支持，适时指导基层侦查，协调异地公安机关，帮助基层公安机关开展侦查工作;对于重特大案件或覆盖面广、协调难度大的案件，由公安部根据案件侦查、经营情况，进行统一部署指挥，开展集群战役，对于跨境案件，由公安部及时介入，统一安排侦查。

第二种是实行公安部统一指挥、省级主侦、市级汇总研判、县级初侦初查的模式。该模式与第一种模式的最大不同在于将侦查的主要职责上提到省级公安机关，原因在于省级公安机关拥有足够的技术、情报等专业资源和沟通协调优势，因此可以在省级公安机关刑侦部门设立打击电信诈骗犯罪的專职机构，开展专业化打击工作;市级公安机关负责发破案情况汇总、本地情报研判上报等工作;可以在县级公安机关设立专兼职的电信诈骗联络员，负责本地案件的初侦初查和异地协查请求的落地侦查工作，同时可以在电信诈骗重灾区（包括形成产业的地域和案件易发、多发地区），适度下放侦查、防控职责和情报、技术资源，营造严打高压氛围。

（三）完善立法，齐抓共管，拓展源头治理的深度

电信诈骗犯罪是行业监管存在漏洞、通讯网络技术滥用、公民个人信息保护缺失等诸多源头因素掌控不力的结果，单从公安打击防控角度出发，就算公安机关专项行动开展地再好，仍然只是疲于应付，被动应战，难以彻底根治。因此，政府应当构建一个法律体系健全、部门齐抓共管、行业各负其责、群众积极预防的电信诈骗犯罪治理格局。

一是在法律层面，要完善保障。虽然《中华人民共和国刑法》在完善个人信息作出了罪名的规定以及颁布了司法解释，相比以前的法律空白确实是有了一定的进步，但在具体的司法解释远远不够，比如附属产业打击处理方面，为犯罪提供支持的开发商、运营商、提供商、经营商如何认定，如何定罪，如何取证，如何处理以及被冻结的诈骗账户如何处理等;在配合公安侦查方面，如何才算配合侦查，要求配合侦查是否有强制力或对于敷衍应付怎么办等都没有具体的细化。

二是在部门层面，要齐抓共管。工信、银监、经信等部门要加强对各自行业领域内的监管，及时发现问题，采取有效措施堵塞漏洞。同时要加强“心防”工程建设，及时发现、劝阻此类案件;持有公民个人信息的行业要规范管理公民个人信息，建立、健全保密管理机制，加强网络技术保障，确保登记持有、网络留存的公民个人信息安全;为电信诈骗犯罪提供便利、支撑的开发商、运营商、提供商要严厉打击，甚至依法予以取缔。

总之，经营商要提高法治意识，正确认识法律和经济的关系，切实遵纪守法，不触碰法律红线，不突破道德底线，不以违法成本换取经济利益，不被法律拉入“黑名单”，真正做到依法从商、守法经营、合法获利。

（四）强化宣教，多策并举，扩展全民预防的广度

全力加强“心防”工程建设，全民普及电信诈骗犯罪相关知识，扩大宣传教育覆盖面是有效防范的重要方法。可以从以下三方面着手开展宣传教育活动：

一是提高对电信诈骗犯罪的认知。电信诈骗犯罪的高明之处在于其巧妙地抓住了群众的趋利避害心理，让群众短时间内深陷其所设置的圈套。因此，首先应加强对“猜猜我是谁”“购车退税”“高薪招聘”“汇款救急”等各种诈骗手法的宣传，提高群众对此类犯罪惯用手法、作案方式、识别技巧、防范措施的认识，确保群众能够准确识别、主动防范。如早期的易拉罐中奖诈骗，许多群众上当受骗，但近年随着群众对此类诈骗了解的加深，此类诈骗几近消失。其次，不论电信诈骗犯罪手法如何翻新，其作案流程基本一致，要求汇款转账或引诱输入账号密码的核心环节必不可少，故应提高群众的账户安全意识，引导群众不听、不信、不转账、不汇款、不输账户、不输密码。此外，应加强诈骗补救措施的教育，引导群众主动通过银行客服电话快速冻结账户，为后续的追赃止损打下基础。例如，前段时间南京张女士在网购后被诈骗分子以货款未到账、退款重新支付为由，先后被转走2万元、34.9万元，发现后立即通过银行客服查询得知34.9万元转向的浦发基金账户，并联系华夏基金客服。浦发基金客服核对信息后，及时冻结该账户，并在一周后核实张女士提供的材料返还了24.9万元。

二是提高对通讯网络技术的认知。加强对通讯技术、网络技术的宣传力度，让群众知晓“伪基站”、显号改号软件、钓鱼网站、木马程序等的作用，更清晰地了解电信诈骗的原理，有针对性地防范此类犯罪。如前几年网上热炒的清华大学一老师被冒充公检法电信诈骗人民币1760万元。这说明对通讯网络技术的认知应该是大家共同参与，形成社会共识，而不仅局限于社会知识水平不高的群众。

三是提高对公民个人信息的认知。加强对公民个人信息安全重要性的宣传力度，引导群众谨慎使用个人信息，妥善保存身份证、银行卡等证件，不给诈骗分子可趁之机。

参考文献：

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[4]刑事办案手册（第10版）.法律出版社.2010年版.