清廉政商关系的构建——基于70个省部级官员腐败案例的研究

(湖南大学 湖南 长沙 410000)

政商关系是一个既复杂又敏感的问题，对国家经济的发展，社会的稳定有很大的影响。2016年，习近平总书记在政协会议上，会见民建、工商联界委员时，用“亲”和“清”两字定位和阐明了新型政商关系，引起强烈反响。近期，习近平主席在民营企业座谈会上谈到落实好六个方面举措以促进民营经济发展，其中一项就是构建亲清新型政商关系，提出领导干部既要把握交往分寸，也要积极作为，为民营经济创造更好的发展环境。

在党中央高压反腐态势下，“打虎拍蝇”重拳出击治理腐败问题，党的十八大召开后的五年时间里，经党中央批准立案审查的省军级以上党员干部及其他中管干部440人；全国纪检监察机关共处分村党支部书记、村委会主任27.8万人。[1]虽然有关政商关系的问题随着腐败案件被披露出来，但最终的解决不能仅靠反腐行动，破解政商难题、构建清廉的政商关系才是治本之道。因此，构建清廉政商关系不仅具有理论意义，更具有实践价值。本文基于70个省部级官员腐败案例的分析与研究，找出政商关系的腐败隐患，以期探索构建清廉政商关系的路径。

一、案例分析

截止到2018年11月15日，十八大以来落马的省部级及以上官员已达171人。在 “老虎”落马的背后，牵扯出一个又一个涉案企业家，如廖少华背后有商人陈春章，季建业背后有商人徐东明等。笔者通过多途径收集整理近年来落马省部级官员案例资料，如法院的判决书、裁定书以及与其相关的司法案例见诸于北大法宝和中国裁判文书网，同时，也依据新华网、《人民日报》等官方媒体的相关报道，作为本研究的数据来源。本文试图以这些案例的分析与研究为基础，梳理我国政商关系的腐败隐患，并提出相应的解决办法。

(一)案例基本情况

笔者收集并整理了十八大以来涉及政商勾结的70位落马省部级官员的资料，既有正部级，也有副部级，其中66人均已量刑判处，4人现已一审开庭、择期宣判。从罪名认定情况来看，70位落马省部级官员中，犯受贿罪66人，也就是说，已经被判处的66人，人人都犯了受贿罪；其次就是9人犯巨额财产来源不明罪，无法对拥有的巨额财产做合理说明；再是犯滥用职权罪6人、贪污罪5人、行贿罪2人、挪用公款罪1人和玩忽职守罪1人。70位落马省部级官员被查处原因涉及很多方面。其中为他人职务晋升或调整提供帮助的有52人；帮助企业或他人承揽工程与招标的有36人；再是为单位或他人项目开发与调整提供帮助的有35人；为他人和企业经营谋取利益的有19人；16人为企业争取项目用地和房地产公司地产开发用地提供帮助；15人为企业或他人项目审批提供帮助；为企业获取融资贷款方面提供帮助的有14人。还有部分官员利用职务便利，为企业获取补助、获取采矿权、减免、返还土地出让金、产品推广与经销等方面谋取利益，约占14.9%。

(二)案例具体分析

通过对官员腐败案例查处原因的整理，可以发现政商勾结和权钱交易主要出现在企业工程承揽、项目开发、用地、资金、项目审批和矿产资源领域。

1、工程承揽和项目开发。70位落马省部级官员里有过半的人利用职务便利，为他人或企业在工程承揽和项目开发上提供帮助，借此非法收受他人或单位提供的财物。2005年左右，江西省政府所属某酒店装修工程招投标，皮某甲请姚木根帮忙为其挂靠的深圳某公司拿下这一工程，姚木根给时任江西省政府办公厅副主任曾某某打招呼要求给予支持，曾某某让其先参加招投标程序，之后皮某甲以挂靠的深圳海外公司的名义参与投标并中标。姚木根通过其妻收受皮某甲购买的商品房、车位以及姚木根在其省政府办公室收受皮某甲所送银行卡。[2]按照《中华人民共和国招标投标法》第五条：招标投标活动应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。而在落马官员的案例中，可以发现很多官员利用手中权力，以“打招呼”的方式为有关企业和个人获得开发项目或工程，如此，官员通过权力获得私利，商人和企业如愿赚得钱财，这样恶性的政商互动既破坏了市场秩序也滋生了政治腐败。

2、土地与开发用地。在我国，单位和个人想要获得土地开发权，必然经过政府方能实现。对于地产企业，获取土地开发权对其至关重要。因此，在这一领域掌握决定权的官员和单位成为地产企业竞相讨好的对象，这一领域也是滋生腐败的重灾区。湖北省政协原副主席陈柏槐在任职期间，违反国有资产和土地管理有关规定，多次召集湖北省农业厅党组会议、厅长办公会议，研究决定农业厅下属事业单位湖北省畜禽育种中心与深圳某公司非法转让、合作开发国有划拨土地400亩，育种中心与此公司违反相关法规，采取虚设交易条件、劝退竞买人、出具虚假证明文件等手段，使武汉某公司(深圳某公司下属公司)以挂牌底价3亿多元取得该宗土地，并办理了土地使用权证，给国家造成经济损失人民币约6亿元。为此，陈柏槐多次收受深圳某公司贿赂。[3]

3、项目审批与公司经营。2001年国务院成立行政审批制度改革工作领导小组伊始，我国行政审批制度不断走向规范化、制度化，尤其是十八大以来，国务院相继取消、调整并下放多项行政审批项目，行政审批制度改革取得了很大成就，同时也还存在一些问题。一般行政审批都要经历接件-承办-核对-审批-收费-发证的过程，在这过程中，占据主导地位的政府官员极易寻找操作空间实施创租行为。在项目审批领域内，矿产资源开发权的审批也是腐败发生的高频区。据中国经济网报道，十八大以后落马的省部级及以上官员名单中，山西最多。以至于吕梁的煤老板与官员，形成了一种默契的互动规则。吕梁的一名企业家说：在吕梁，当官的要往上爬，没钱行不通，主要就是靠老板们拿，老板的钱也不是白拿，如果拿着老板的钱上去了，到时候要想公事公办，怎么可能？这就是权钱交易。[4]

二、政商关系的腐败隐患

政商关系本来不是贬义词，官商勾结、权钱交易给这一关系蒙上了厚厚阴影。基于70位省部级官员腐败案例的分析，可以看出政商关系中存在许多腐败隐患，只有破解这些潜在隐患，才能防患于未然。

(一)官员寻租创租行为

公共选择理论认为，政府及其官员都以小集团和个人利益为重，都是追求利益最大化的理性经济人。掌握政策制定权的官员在缺乏有效监督时，就有可能实施创租行为。[5]在统计的70位省部级官员里，每一位官员都收受了企业或者个人给予的财物，除获取财物之外，个人的职务升迁是促使官员干预企业活动的另一个目的。对于政府官员群体，政绩是最重要的考核指标，关系到干部的选拨晋升。山西是煤矿资源大省，官商“互惠”屡见不鲜。煤老板通过和官员的“活动”，从市场中分得一杯羹；官员在煤炭事业飞速发展的支持下，谋求仕途与个人升迁。聂春玉在吕梁任职时，热衷于跑官、要官，用他自己的话说：“从搞研究到当官，我是有变化的，思谋着做了市长什么时候能做到书记，创造什么条件能够做到书记，做了书记怎么能够回到省里当个副省级干部。”于是就走上政商勾结，权钱交易道路。[4]但这样一种经济增长是暂时的，尽管历经黄金增长期，吕梁在煤焦之外并未有新的经济增长点。按照巴格瓦蒂等人的说法，寻租活动作为一种直接非生产性寻利活动，对特定的个体是有利的，但对整个社会的持续发展是有害的。

(二)潜在利益冲突

省部级官员与其他级别官员的不同之处之一是普遍存在着家庭父母角色与公共角色潜在冲突的可能性，无论这种冲突是以被动还是以主动的形式存在。[6]配偶和子女是官员家庭生活中的主要角色，这些人存在利用官员职权与职务影响谋取私利的利益冲突问题。在案例中，关于非法收受财物，本人直接收受或通过妻子、孩子收受的官员有23位，直接收受或通过特定关系人收受财物的有12位。原国资委主任、中石油董事长蒋洁敏因受贿罪、巨额财产来源不明罪、国有公司人员滥用职权罪被判处，而涉案财物多由其妻收受。其妻在家掌握着经济大权，部下或他人向蒋洁敏请托时，一直没有音信，在送财物给其夫人后，往往能如愿以偿。[7]政商关系中，除配偶、子女外，官员面对的利益冲突还有来自于朋友、熟人。利益冲突不仅为官商勾结提供活动空间，也诱使官员与商人进行官商合谋。很多官员还未摆脱传统观念的束缚，无论是为配偶、子女经营谋取不正当利益，还是接受朋友请托为其提供帮助，官员所在公共角色的要求与之发生冲突时，就容易发生官商勾结，滋生腐败。

(三)权力缺乏有效制约和监督

对权力缺乏有效制约和监督，也是政商关系的腐败隐患之一。在我国政治架构中，省部级官员定位为“负有一定的领导责任，掌握着一个地区、一个部门或一个单位的决策权，具体组织和指挥本地区本部门本单位各项工作的开展。”[8]若省部级官员的权力缺乏有效制约和监督，其带来的危害可想而知。在缺少制约和监督时，官员所拥有的权力和资源往往成为部分官员谋取私利的工具。在社会转型时期，政府官员在资源配置和行政审批等领域拥有较大权力，这大大刺激了商人寻求政策倾斜和特定优惠，从案例中可以发现政商勾结领域范围较大，涉及企业的工程承揽、项目开发、用地、资金、项目审批和矿产资源开发等方方面面。一些不法商人为获得政策特惠与资源，选择与官员进行权钱交易，通过满足官员的利益诉求，以获取权力的庇护。这种官商合谋，严重阻碍了经济的可持续发展，同时阻碍了清廉政商关系的构建。因此，对政府权力，尤其是省部级官员权力的制约和监督显得尤为重要。

三、清廉政商关系构建路径

十八大以来，在持续无禁区、全覆盖、零容忍的高压反腐中，政商交易、官商勾结等扭曲的政商关系被逐渐披露出来，清除这样一种扭曲的政商关系，构建清廉政商关系变得刻不容缓。清廉政商关系的构建不仅要关注到官员和商人交往的微观层面，更要考虑到政府与企业、权力与资本关系的宏观层面。

(一)转变观念，准确定位角色

政府和企业作为政商关系中的主体，二者都需要转变观念，准确进行角色定位。政府作为服务和监管的主体，在转变职能、履行职能、为企业提供更好服务的同时，也要厘清界限，将权力放进制度的“笼子”里。企业作为经济活动的主体，要把一切经营活动纳入法治范围之内，不要存在投机取巧、通过“打招呼”的方式获取政策支持或资源的想法。

清廉政商关系的构建，就领导干部而言，要和商人保持交往距离，避免发生权钱交易和政商勾结。部分领导干部就是没有守住底线，最后纷纷落马。领导干部要有清醒的头脑、清廉的形象、清正的行为，既不能利用权力进行贪污腐败，也不能不作为，实行懒政，懈怠面对企业的合理需求。一个巴掌拍不响，官商勾结问题，还需要企业一同发力才能更好的解决。就民营企业来说，和官员的交往应在法律和规章制度管理之下，企业要合法经营，公平公正公开竞争，以质量和服务打响品牌，不要妄想走捷径贿赂官员来获得经营便利。北京大学国家发展研究院财政法经奖学金班综合课题组的新型政商关系研究报告为企业构建新形势下得政商关系提供了七点建议，其中就提到企业家要有“底线意识”，判断自己的行为是否超出社会容忍度；还要勇于放弃眼前需要通过权力寻租获得的短期利益，追求长远利益；专注发展企业核心竞争力；以法人关系代替个人关系，使政商关系更加规范化制度化；识别政府政绩需求，与政府形成合力等，从现实企业案例为政商关系良性发展提供经验和对策。[9]

(二)规范用权，防止利益冲突

在案例中，可以看到官员为亲属、朋友所在企业谋取利益而滥用职权，进行权钱交易。面对亲人、朋友的“打招呼”，很多时候领导干部会面临利益冲突，有效制止这样的冲突，有利于清廉政商关系的构建。领导干部家属经商办企，并不必然发生腐败，但是诸多事实表明这是一个诱导因素。作为领导干部，不仅要约束自己，更要管好家人，坚守底线，不可越界。从1984年中共中央办公厅、国务院办公厅发出《关于党政机关在职干部不要与群众合办企业的通知》开始，至今党和政府在党内法规和政策规定层面，在中央、部门、地方层面对领导干部亲属经商行为进行了规制。尤其是近三年地方层面相继出台规范领导干部亲属经商的政策规定将防止利益冲突原则一以贯之，并取得一定成效。规范权力、防止利益冲突单靠一方面的努力是不够的，必须多管齐下、合力助力。

权力的制约和规范，必须要从制度建设入手，扎紧制度的牢笼，将权力放进制度的笼子里。首先是健全决策体系，民主决策是行政执行的基础,尤其是省部级官员，对于一个地区、一个部门的发展有着重要影响，他们的决策至关重要。民主决策有益于避免领导干部的独断专行，约束滥用权力的行为；其次要对权力进行有效监督，权力的运行不仅要接受上下级的制约，更要接受社会、媒体的监督，让权力在阳光下运行；最后就是实施问责制度，建立系统的问责制度，尤其是对部门负责人的问责，如果有问题就要一查到底。规范领导干部用权，防止利益冲突，有利于更好破解政商关系的隐患，达到构建清廉政商关系的目的。

(三)厘清政府和市场界限，营造良好营商环境

进一步处理好政府和市场关系，实际就是处理好政府和市场在资源配置中的作用问题。作出“使市场在资源配置中起决定作用”的定位，有利于全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于抑制消极腐败现象。市场在资源配置中起决定作用，就要政府简政放权，进一步释放市场活力，尤其是有关行政审批改革和市场要素开放程度问题。进一步厘清政府和市场的界限，政府必须履行服务职能，发挥监督管理作用，市场必须以“无形手”对资源进行合理、高效配置，从而抑制官商腐败行为。

2017年国务院办公厅下发《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》后，多省市相继出台了一系列文件和实施对应的措施，致力于新型政商关系的构建和营商环境的优化。近期，2019年世界银行营商环境便利度排名已公布，中国营商环境便利度排名近几年在不断提升，这次排名从上期的第78位跃升至第46位，进入全球经济体排名前50。《2019营商环境报告》显示，过去一年里，中国在开办企业、办理施工许可证、获得电力、登记财产、保护中小投资者、纳税、跨境贸易七个类别的改革中取得了突出进步，这说明中国在营商环境优化方面取得重大进步。同时也要认识到，这个报告的调查是以北京和上海为样板，很大程度上这是上海和北京所取得的进步，就全国的营商环境而言，我们的改善仍在进行。良好营商环境的营造，更益于清廉政商关系的构建。

四、结语

政府和市场关系的好坏对国家经济发展至关重要，政府官员和商人作为政商关系微观层面的主体，二者之间的良性互动有利于清廉政商关系的构建。随着十八大以来的“打虎拍蝇”高压反腐，一系列官商腐败行为被揭露，恶性的政商互动也相继被处理。要彻底解决官商勾结、权钱交易这样扭曲的政商关系问题，在坚持持续的反腐行动基础上，构建清廉的政商关系是根本路径，也是治本良方。在新形势下，破解政商关系腐败隐患，官员和企业家都要准确定位，摒弃政商勾结，寄希望于权钱交易的发展必然不会长久，畸形的政商关系也得不到社会的认可和法律的保护。我们相信，在高压反腐和构建新型政商关系结合之下，政府高效管理和服务的提供、企业健康长远的发展以及清廉政商关系的构建都必然实现。