地方政府债务绩效审计研究

(长沙理工大学 湖南 长沙 410000)

一、引言

近年来，在十三五规划的指导下，我国经济水平不断提升，地方政府在基础设施投资建设，民生发展等方面大力投入。根据中华人民共和国国家统计局2017国民经济和社会发展统计公报显示，我国国内生产总值由2013年的595244亿元增长到2017年827122亿元。在经济发展的同时，公共预算支出和政府债务等问题受到社会越来越多的关注。国家统计局2017年公布的统计年鉴显示2016年一般公共预算支出为187755亿元，相比2013年增长33.91%[1]。此外，根据中华人民共和国审计署2013年第32号公告——全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元，负有担保责任的债务29156.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元[2]。

随着经济高速发展，政府仍需要大量筹措资金，从2008年以来，我国政府部门的杠杆率持续攀升，2016年已经达到62.78%，属于偏高水平，其中增长最快的是政策性银行债，年均增长37.38%。我国地区间地方政府债务情况差别较大，不同地区债务资金的筹集与偿还来源、债务风险、使用情况等各不相同。不断优化地方政府债务筹措能力，偿还能力，稳定水平和债务资金使用的效率效果对我国经济可持续发展，社会稳定，国家得到有效治理具有重要意义，其中债务资金使用的效率效果更正越来越被重视。传统的审计工作主要以政府债务资金的真实性、合法性和合规性为审计重点，而缺乏对资金筹集和运营的效率性、效果性进行审查。我们需突破传统的财务审计，增强对政府债务的经济性、效率性、效果性等评价，才能更全面客观地掌控地方政府债务资金情况。

二、地方政府债务绩效审计的含义及特征

(一)地方政府债务绩效审计的含义

绩效审计是信息拓展审计，通过公平和公正的评价，提供有关项目、功能和作业的绩效信息，通过改进政府运行方式和结果，实现价值增值。本文认为政府债务绩效审计是指建立在真实性、合理性、合法性审计的基础上，审计人员依据相关审计准则，按照一定审计程序，对地方政府在债务资金筹集、使用及偿还等经济活动中表现出的经济性、效率性、效果性乃至公平性和可持续性进行监督审查，并对其问题提出处理建议，旨在帮助地方政府改进债务管理，提升绩效的监督控制活动。

(二)地方政府债务绩效审计的特征

1、审计目标的特殊性。地方债务绩效审计的目标重点在通过评价和建议提高地方政府债务管理绩效，完善公共资金的管理体制，提升政府服务水平，其特殊性就在于其不是简单的鉴证，而是整改。

2、审计标准的灵活性。地方政府债务绩效审计目标的特殊性一定程度上要求审计工作人员根据项目的具体情况灵活地选择审计标准。既要将定性和定量两个方面相结合，又要强制性标准和非强制性标准相结合。

3、审计过程的持续性。地方政府债务管理涉及到债务预算、筹集、使用、偿还等，是一个持续的过程，其绩效，如经济性等方面短期内即可表现出来。而其效率性、效果性等往往需要较长的时间才可以准确评价。

4、审计成果的建设性。审而不改，还不如不审，审计是要在查出问题的基础上，对症下药，切实处理和整改。地方政府债务绩效审旨在切实解决绩效问题，提升债务管理绩效，具有较高的建设性。

三、地方政府债务绩效审计的内容

(一)地方政府债务绩效审计的构成

本文根据地方政府债务活动将地方政府债务绩效审计分为债务资金筹集审计、债务资金管理使用审计和债务资金偿还的审计三个构成部分。债务资金筹集方面主要审查地方政府举债行为的合理性和举债成本的经济性；债务资金管理使用方面主要审查地方政府债务管理使用制度的科学性，管理使用的效率和效果；债务资金的偿还方面主要审查地方政府债务偿还的成本的经济性，偿还能力如何，以及偿债监督管理制度和专项偿债基金的建立情况。

(二)地方政府债务绩效审计的审计标准

1、经济性。在地方政府债务绩效审计中，经济性适用于评价债务资金的筹集成本，管理成本，使用的合理程度，以及偿还成本。

2、效率性。地方政府债务绩效审计的效率性标准主要用来衡量地方政府举债投入的成本与债务资金对地方政府公共管理活动作出的实际贡献，带来的经济效益和社会效益间的关系。

3、效果性。地方政府债务绩效审计中，效果性主要衡量地方政府债务筹集使用的本身效果是否达到预期目标。

4、公平性。地方政府债务绩效审计中，公平性主要指地方政府举债决策上的公平，债务资金使用的成果给社会公众带来效益的公平和社会公众对地方政府债务负担责任的公平。

5、可持续性。绩效审计是实践科学发展观的必然要求和根本选择。在地方政府债务绩效审计中，可持续性包括政府因当前公共管理活动承担债务对未来其他项目经济支出，社会福利政策和环境保护等方面的影响

四、地方政府债务绩效审计的有效实施措施

(一)构建地方政府债务绩效审计规范

我国目前地方债务绩效审计没有可参考的统一的审计准则，审计标准更是没有完善，难以满足审计工作需求。因此我国需进一步与国际接轨，学习国际绩效审计准则的先进经验，并结合我国国情制应尽快构建地方政府债务绩效审计适用的审计规范并制定地方政府债务绩效审计具体的评价指标。

(二)提升地方政府债务绩效审计人员素质

我国不仅需要培育具备财务审计专业能力的人才，还需要建立具有法律、公共资金管理、信息技术、数据分析等多学科知识技术的综合性人才队伍。我国可通过加强高校相关专业对绩效审计理论与实践的教育，培养未来绩效审计人才。同时还可对现有的审计工作人员开展高质量的绩效审计继续教育，设立资格考试，提升地方政府债务绩效审计人员专业素质。

(三)强化地方政府债务绩效审计责任追究

无论对于审计工作人员自身故意隐瞒真相，做出虚假评价的违法违规行为，还是对地方政府部门在债务管理活动中违法违规、低效低质情况都应依法严肃处理，责令改正。审计结果公开是保障公民知情权的重要途径，是制约权力运行的治本之策和完善政府问责体系的重要方面，其能有效增强政府透明性，完善社会监督体制[3]。因此，还应加强地方政府债务绩效审计结果及政府部门改进情况的持续公示，实现透明化。

(四)推行地方政府债务绩效审计试点工作

我国应积极开展地方政府债务绩效审计试点工作，在深圳，青岛，江苏，安徽，内蒙古等有绩效审计基础的省市自治区选取试点率先进行尝试，发现问题，总结经验，不断改进。取得一定成果后向全国范围推广。