民办高校董事会制度的治理价值及其实现

石 猛

（山东英才学院民办高等教育研究院，山东 济南250104）

民办高校董事会制度的形成是政策驱动、法律规范与学校实践的结果，是符合我国民办高校实际的大学制度安排，也是民办高校的基本治理制度。理论上，现代高校董事会是一个混合的、多元的结构，在多元主体的共同参与中，民办高校董事会制度体现了遴选的效率、制衡的精神与共同发展的价值。但在民办高校办学实践中，部分举办者权力过大，形成了控制性的特征，导致董事会制度运行不规范。新修订的《民办教育促进法》已于2017年9月实施，我国民办教育已经进入分类管理时代。为了推动民办教育事业的发展，党的十九大进一步提出了“支持和规范”社会力量办学的要求。在分类管理、分类扶持的背景下，规范发展将成为社会评价民办高校的重要标准，董事会制度也必将受到更多的关注。

一、民办高校董事会制度的治理价值

美国高等教育专家Clark Kerr认为，董事会制度是美国若干私立高校成为世界知名高校的重要制度保障，是促使美国形成当今世界上最为成功的高等教育体系的六要素之一。[1]在以董事会制度为核心的民办高校治理体系中，董事会是最高决策机构，在聘任和解聘校长、修改学校章程、制定发展规划、审核预算决算等重大事项中拥有决策权。结合董事会制度在国外私立高校发展中的作用，民办高校董事会制度在学校治理中体现出重要价值。

第一，民办高校董事会制度体现了遴选的效率。制度本质上是对不确定性的一种控制和对确定性的一种规定[2]，良好的制度效率源于制度要素的适度运行，是组织发展的重要保障。根据法律规定，民办高校第一届董事会由举办者决定，后期董事发生缺额时，董事会可以根据法定程序进行自我增选。相对于传统的任命、委派、竞选等遴选形式，董事会遴选是一种自我永续的增选机制[3]，有利于避开不必要的政治势力的干扰和操纵，保证办学的独立性；可以避开烦琐的竞选程序，高效地挑选合适的董事。董事会的自我增选实质是在为自己挑选合作伙伴，有助于较好地延续创办者的理念与董事会的决策，维系董事会的文化传统。另外，作为通过遴选制度构建起来的最高决策机构，董事会的基本责任是坚守信托责任、维系办学使命，选聘大学校长是其维系办学使命的重要方式之一。董事会的核心职能是为民办学校挑选合适的校长，其最重要的工作是对校长授权。校长是学校的最高行政长官，基于董事会的授权处理教学和行政事务。在规定的职责范围内，校长有充分的权力按照自己的理念经营大学。在委托代理机制下，董事并不直接参与学校的管理，而是选聘校长管理，突显了校长及其团队在学校发展中的作用，保证了民办高校管理的专业化。高效反映的是单位时间内完成的任务数量或质量。董事会制度的效率是一种机制性效率，规范的遴选制度是其运行的内在要求，民办高校治理的规范化与办学水平的持续提升有赖于董事会制度的规范运行。

第二，民办高校董事会制度体现了制衡的精神。制衡原意是事物间的相互联系与控制，后来逐渐演变为权力的制衡，主要依靠权力与相应的责任、利益和能力来实现彼此间的制约与平衡[4]。按照规定，民办高校董事会应该由举办者或者其代表、校长、党组织负责人、教职工代表等共同组成，因而董事会是一个多元主体的议决平台。董事会制度所体现的制衡精神是在决策中赋予所有董事以话语权，并通过相关制度安排限制传统主体的权力，从而保证其他利益主体的参与，使决策在诸多利益主体间保持一种平衡。为了保证决策效率，法律规定了董事会制度体系的实体性制度与程序性制度。前者规定了主体的权利与义务，如董事会的组织结构、董事构成、董事长与董事的权利与义务及其责任机制等；后者规定了主体行使权利和职权、履行义务和责任的制度规范，如会议制度和议事规则。[5]董事会会议制度是一种委员会会议决策制度，其发挥作用的方式是召开董事会会议或临时会议，在会议决策中采取民主协商的议事规则。董事会构成的广泛性决定了利益的多元化，决策中必然会出现分歧。如何平衡各方面的利益，关键是让各利益主体平等地参与决策，通过民主协商的方式实现合作。民主协商是共同治理制度下，多元主体参与决策的机制。这是一种民主机制，利益主体根据自己的能力和职责共同参与决策，通过保障他们参与决策的权力，对传统的决策主体产生制衡作用。

第三，民办高校董事会制度体现了共同发展的价值。治理是利益主体共同参与的活动，其本意应该包括利益主体共同参与举办、利益主体共同参与决策、利益主体共同参与监督、利益主体共同参与成果分享等四个方面。[6]其中，共同参与成果分享是组织治理的直接目的，因此四个“共同”体现了治理视野下组织发展的价值，而“共同”也代表了价值的一致性。董事会是民办学校审批时的必备条件，法律所规定的董事会决策事项与民办高校发展密切相关，决定了民办高校发展的速度与水平。董事会的价值取向是保障学校的发展、实现学校的使命，而学校的健康发展是各主体利益的核心保障。因此，各利益主体的核心纽带是学校，学校的发展与各利益主体的利益是一致的，董事会的价值追求与学校各利益主体的利益诉求也是高度统一的。民办高校的决策经营活动应关注各利益主体的诉求，保证他们的利益，以争取其信任和支持。对于各利益主体来说，最能保证其利益的活动是参与董事会决策。相关利益主体参与决策，实现共同治理，并不意味着董事会权力的旁落。恰恰相反，董事会治理的核心不是权力，而是保证有效的决策。[7]董事会制度授权其他利益主体参与决策，如校长和教师参与决策，有利于获得更多的信息，而且还能通过民主协商的方式提升决策效率，保持大学的学术组织属性，促进学校发展，各主体又从中分享了学校发展的成果。因此，董事会制度的正常运行促进了学校的发展，保证了主体的利益，体现了共同发展的价值。

二、民办高校董事会制度的治理困境

民办高校董事会制度的建立有其法定的规范与价值需求。作为一种制度安排，它以平衡各主体利益、制衡各种权力关系、提升办学水平为根本目的。但不可否认的是，仍有部分举办者过于追逐控制权，致使董事会制度悬置和虚化，作用和优势得不到充分发挥，甚至陷入治理困境。

（一）举办者主导与利益主体参与的矛盾

为保证各利益主体参与决策，民办高校董事会需要合理安排、确定董事会成员，使董事会构成有一定的代表性，这是保证利益主体参与权的核心制度安排。按照相关规定，举办者将投入学校的财产过户到学校法人，从而作为法人代表具有了组建首届董事会的权力。在办学实践中，举办者通过让渡财产，获得了组建董事会、参与董事会会议并对学校重大事务做出决策的强制性产权权力契约。[8]他们通过推荐首届董事组建董事会，从而控制了董事会最初的人员构成。董事一般有一定的任期，但部分举办者后来又采取了内部举荐的形式产生新的董事会，继续保持对董事会的控制。面对举办者的控制性需要，国家和学校都还缺少相关规范的设计，以至于董事的产生缺少制度约束和规范要求，董事会成员结构比例失衡，学校形成了内部人控制的两个特征。一是举办者及其代表在董事会担任重要职务且往往处于控制地位。民办高校由个人创办，举办者个人往往担任董事长；民办高校由企业创办，那么企业董事长容易成为学校董事会的核心，有时企业董事长还会安排企业领导担任学校董事长或主要领导。二是举办者亲属在董事会中占有重要位置。作为最高权力机构，董事会应该实行亲属回避，且避免家族成员在董事、监事、校长等重要岗位上兼任职务。但在举办者的控制下，举办者家族成员控制了学校的关键岗位，在决策、执行、监督等岗位中享有主导性话语权，致使其他利益主体难有话语权，决策缺乏广泛性和代表性，其他利益主体的利益难以得到保证。民办高校董事会的内部人控制导致其他主体的参与权力弱化，既无法通过参与决策保证自己的利益，也无法对举办者进行有效的监督。这可能会导致权力的滥用，最终损害他人利益或学校整体利益。

（二）举办者控制与权力制衡的矛盾

由于董事会具有最高决策地位，谁控制了董事会，谁就拥有不对称的权力。所以，权力受到监督和制约，不能任由其说了算，是对举办者权力制衡的重要制度安排。按照相关规定，民办高校董事会会议每年至少召开一次，临时会议有1/3以上的董事提议即可召开，董事会重大决策需要获得2/3以上的董事同意。但由于举办者控制了各关键岗位，进而控制了学校的经营决策权，致使董事会运行不规范，从而影响了决策效率。一是董事会议事制度不规范，即董事会会议不能按规定召开。通过调研发现，30%的民办高校几乎从来没有召开过正式的董事会会议，处于“有组织无会议”的状态；部分民办高校是否召开董事会会议取决于举办者的意愿，举办者希望召开时可以临时召开。[9]曾有民办高校校长递交的辞呈一直没有被批准，究其原因主要是在董事会聘任校长的制度框架下，董事会一直没有召开。二是议事规则不规范，即董事会会议不能按程序做出决策。董事会决策实行委员会制，遵循少数服从多数的原则。虽然民办高校董事长是学校的法定代表人、最高负责人，有权召集董事会会议，但不能独自行使应该属于董事会集体的最高决策权，无权作为董事会的最高长官代表董事会做出最高决策。实践中，由于董事长的权力没有受到制衡，董事会的权力被制约或架空，董事会决议成为举办者个人的决议，导致董事会形同虚设、董事长包揽一切。民办高校董事会制度运行不规范，往往是因为举办者的权力过大，形成了举办者控制与权力制衡的矛盾，无法实现制衡。

（三）举办者个体诉求与公共利益的矛盾

正如吴华教授所说，民办教育的发展是情怀诱发了办学，但更重要的是办学提升了情怀。民办高校有今天的规模，不能否定举办者的教育情怀，但也不能排除一些举办者按照自己的财务利益处理学校事务，甚至是对其他各方面利益有过分的诉求。[10]他们主要是利用控制董事会的权力，通过绕过董事会决策或模糊决策的形式，谋取个人经济利益。部分民办高校由此成了举办者借以实现个人利益的法人组织，办学活动侵害到了公共利益。其一，一些举办者不愿意在基础条件、师资等方面加大投入，甚至会腾挪办学经费。民办高校普遍收取高额学费，有的学校所收取的学费甚至是公办高校学费的四五倍。许多举办者在需要持续加大投入的情况下，却为了规避风险、保护个人或家族利益，不再加大办学条件投入，反而维持一种最低限度的运行。个别举办者甚至通过控制权把大部分学费收入转移到其他账户，进行违规经营。有专家经过调研指出，一些举办者实际投入的生均经费还不足学费的1/6。经费投入不足导致学校办学质量不高，所提供的教育服务远远比不上学生的学费付出，这对学生、家长和社会的利益都是一种损害。其二，为了方便谋取个人利益，一些举办者排斥专业校长的权力。校长是民办高校专业的管理者，对民办高校的规范化发展产生了重要作用，但他们对办学质量的追求往往与举办者对经济利益的追逐形成矛盾。为了保证个人利益，举办者通过控制校长的选聘，实现了对校长及行政官员的终极控制，致使校长的办学权得不到有效落实，管理秩序不规范，影响了民办高校公益性的发挥。所以，在举办者过度控制董事会的情况下，可能会导致资本裹挟教育，民办高校的公益性无法最大限度地发挥，甚至还可能出现违规办学、侵害师生权益的情况，一些民办高校濒临破产甚至转让就是最好的例证。

三、民办高校董事会制度治理困境的突破

从以上分析来看，解决民办高校董事会制度的相关问题，最根本的在于规范举办者的权力。基于此，超越董事会治理的困境，实现董事会制度的治理价值，需要在政策激励与制度规范的基础上，鼓励举办者自主规范办学，同时对举办者的权力进行约束；也需要构建规范的内部治理框架，发挥党委的政治核心作用及校长的行政领导作用，对举办者权力进行制衡。

（一）落实各种扶持政策，鼓励举办者自主规范办学

投资办学是我国民办教育的基本特征。分类管理以后，预计大部分民办高校会选择成为非营利性民办高校。一部分选择非营利性民办高校的举办者确实属于捐赠办学，但是也有一部分举办者并不会完全放弃产权。基于不同的产权诉求，新法新政给予非营利性民办学校与营利性民办学校不同的扶持与奖励政策。对于现有民办学校选择非营利性办学的，可根据前期的出资、取得合理回报的情况以及办学效益给予补偿和奖励，这是保护举办者办学积极性的重要举措。控制型董事会的形成是举办者通过相关举措维护财产性权益和其他非财产性权益的需要，保护举办者的相关利益诉求是新形势下打消举办者的顾虑、促使举办者积极按照现代大学制度的要求完善董事会制度和内部治理结构的思想底线。

新法新政规定了不同法人类型的举办者可以获得的财产权益及其他利益，但这只是对未来民办教育政策提纲挈领的勾勒，真正落实还需要地方政府的努力。从当前各省市已经出台的促进当地民办教育发展的政策看，多数省市并没有做出突破，一些省市的政策甚至引起了举办者的不满，这无助于从根本上解决举办者过度控制董事会的状况。地方政府通过落实新法新政激励举办者自主规范办学，一是要明确举办者的举办权。举办权是举办者因其资本投入而形成的财产性与非财产性权力。地方政策不避讳举办权，相当于肯定了现有民办高校举办者所投入财产的所有权及举办者在学校中的权威性影响，也可以满足部分学校举办者变更与资产转换的要求，有利于延续其办学理想，保护财产利益。二是落实奖励和补偿政策。合理回报政策取消后，补偿与奖励成为现有民办高校举办者选择非营利性民办学校后可获得的法定财产收益。由于大多数举办者的原始投入并不是捐资，所以地方政府应正确看待举办者的利益诉求，理清学校资产构成属性，坚持增量原则，合理确定奖励与补偿政策，以保证有财产主张的举办者获得合法的财产收益。三是通过差异化政策扶持不同类别民办高校的发展。分类管理不是强制举办者退出，而是要在不同的制度环境下形成不同类型民办高校共同发展的局面。举办者选择不同的办学类型，是在不同制度环境下实现社会目标与个人目标的路径选择。因此，地方政府要通过制度创新实施差异化政策，当前特别要明确对营利性民办高校的扶持政策，以帮助不同类型的举办者发展民办高等教育事业。举办者的初始财产权和收益权受到保护、事业发展受到尊重，既保证了不同的产权诉求，有利于理顺内部权力关系，又拓展了不同类型民办高校的生存空间，发展了民办高等教育事业，丰富了教育生态。财产性权益与非财产性权益得到了保护，有利于激发举办者规范办学的自觉性，理顺董事会运行中的相关问题。

（二）构建外部规范，形成对举办者的权力制约

举办者的控制性权力是基于举办者的资本权力与人格权威形成的控制性影响力。在民办高等教育实践中，举办者让渡财产所有权给学校法人，通过组建董事会、担任董事长控制了学校运营，最终形成了控制型的董事会格局。同时，外部监督机制的缺失也是导致民办高校治理出现控制型格局的关键原因。[11]从组织发展的角度来说，平衡民办高校举办者的这种不对称性权力，需要用外部的强制性手段改变内部结构，亦即从法律政策层面构建董事会制度的运行规范，对举办者权力进行制约。

分类管理之后，政府必定会完善民办高校外部治理机制，加强对民办学校运营的监管，而首当其冲的是规范举办者的权力。正在征求意见的《民办教育促进法实施条例》（修订草案）对举办者在董事会产生中的权力，民办学校法定代表人的标准，以及董事会的构成与决策制度、监管制度做出了明确规定。举办者的任务在于筹设学校，在学校筹设完成之后，对学校运营具有重大影响的应该是董事会。举办者的角色是根据章程依法参与董事会决策、学校办学及其他管理活动，其行为也应该受到监督。政府应根据新法新政精神及相关规定，通过法律制度重构民办学校内部组织机构与董事会运行机制。一是依法推进民办高校章程建设。章程既是民办高校处理与外部主体的关系、自主办学的依据，也是民办高校内部治理的依据。为此，应该激励民办高校进行章程建设，通过章程明确决策体制以及举办者、办学者和其他利益主体在民办高校中的地位和权力关系，从而对权力运行进行有效的约束。二是完善民办高校董事会运行的制度规范。其中包括：明确董事会的职责，形成董事会的权力边界及董事会决策的公众参与机制；明确董事会的人员结构和组织结构，确立、落实关键岗位的家族成员回避制度；完善职业校长的遴选制度，明确董事会与校长的权力关系。三是完善民办高校董事会运行的监管机制，对权力主体进行监督。建立健全内部监督机构，特别是完善监事会建设，监事会应与董事会平行且相对独立；建立健全民办高校董事会信息公示制度，推动民办高校董事会制度运行的社会评价制度建设。新政所明确的制度规范，有利于促使举办者形成对规则的信任与程序的敬畏，不再唯前期的努力来自我标榜或进行自我合法性论证，而是自我约束、努力规范办学。

（三）落实党组织的政治核心作用，形成对举办者的权力制衡

加强党对学校的领导是由我国的国家性质和党的执政地位决定的。民办高校虽然是社会力量办学，且董事会处于决策地位，但这并不影响民办高校的党组织建设及党委的政治核心作用。一般来说，党组织的政治核心作用主要表现在政治上的领导权、决策上的参与权和行为上的监督权三个方面[12]，所以它与董事会的决策地位是不同的，两者也不矛盾。党组织政治核心地位的确立更符合学校利益与公共利益，更有利于董事会制度治理价值的实现。

我国重视民办高校党建工作，规定社会力量举办的学校应及时建立党组织。但之前学校党组织发挥作用的主要领域是党建和党务，有的起到了督导和帮办的作用，真正融入学校发展的比较少。[13]在分类管理新政中，相关法律和政策文件明确提出民办学校要加强党的建设，党组织成员必须全方位介入学校的决策层、监督层和管理层，是学校董事会、监事会和校级领导层的法定成员；不少省份也在督促民办高校完善董事会建设，推进党委书记进入董事会参与决策，这从专业法律的地位明确了民办高校党组织工作的合法性，填补了党组织参与民办高校治理的法理空白。[12]党委书记进入董事会，充当了当然董事的角色，平衡了董事会的人员结构；作为派驻人员，形成了政府对决策与执行权力主体的监督；参与重大问题的讨论与决策，分享了董事会的决策权力，形成了对举办者权力的制衡，因而是提高董事会制度实效性的重要举措。党组织参与治理有其理论基础与现实依据，也有其法律规定性。因此，需要落实党组织的政治核心作用，发挥党委书记的主体责任。一是进一步明确民办高校党委书记制度的法律规定性。民办高校党委书记制度意义重大，特别是在公共财政加大补助的情况下，党委书记对公共财政公益性的发挥有着重要的责任，所以要特别明确党委书记的法律意义，界定其责任。二是明确选配标准，为民办高校选派、选好党委书记。除政治标准外，最好能为民办高校选配懂教育、懂管理的书记，保证党委书记的整体素质和履职能力。党委书记选派要处理好行政关系，规定好薪酬待遇等相关问题。三是通过规定程序让党委书记进入学校决策层和管理层。明确党委书记通过法定程序进入学校董事会，直接参与学校重大问题的讨论与决策，监督决策的执行，引导、支持董事会按照章程的规定落实科学决策与民主决策，成为促进董事会决策与执行公开透明的责任主体。从当前来看，在民办高校内部能对举办者权力予以监督和制衡的制度设计，最关键的还是落实“双向进入，交叉任职”的政策，让党委书记进入决策层，兼任董事会董事。

（四）保障校长的行政决策权，明确举办者与校长的权力边界

校长负责制是一种校内行政决策制度。校长受聘于董事会，提出组织机构设置方案，组建行政团队开展工作。这样一来，学校的行政工作总体上由专职校长负责，校长及其团队与举办者形成了明确的权责关系，共同保障民办高校的健康发展。因此，校长负责是民办高校董事会制度的本质内涵之一。从对全校重大活动的组织、计划、领导、决策等职能来看，校长对外代表学校的价值观与美誉度，对内负责全校的工作，是学校行政领导的中心。校长的作用不可替代，特别是其专业权力的行使有利于董事会制度治理价值的实现。

按照法律规定，民办高校校长的聘任权在董事会，校长有权组建管理团队，并报董事会批准。但在实践中，举办者不仅选聘了第一任校长，还在校长退休或辞职后又亲自选聘了其他校长，而且基本都是自己说了算。校长对副校长的任用没有决定权，几乎全由举办者一人决定。由于缺乏职业安全感与足够的授权，校长权力无法得到有效保障，专业特长不能发挥，办学权得不到落实。也有民办高校长期存在着校长与举办者的矛盾，甚至频繁更换校长，以至于良好的办学规范无法形成。因此，当前民办高校的一个悖论就是，面对复杂的事务，大学需要一个强大的领导团队，结果我们却有一个弱小的经营管理层。结合国外一流大学的校长遴选制度以及我国民办高等教育的办学实际，民办高校校长作用的发挥需要形成职业化的校长选聘制度，建立有效的校长履职保障制度。[14]一是完善选聘制度。在法律政策上更加关注民办高校校长的准入制度，规范校长的聘任程序。完善选聘制度，主要是规范校长产生环节的举办者权力，解决校长产生的规范性问题，从而为校长治理创设严肃、合法的环境。二是充分保证校长的专业权力。举办者与校长的作用是不同的，特别是在规范化办学层面，校长的作用更是无法替代。为了保障校长的专业权力，需要明确举办者与校长权力的边界，给予校长充分的授权，实现决策权与行政管理权的分离。三是构建校长职业化的保障机制。公办高校校长有成熟的干部选拔任命制度，政府应该不断完善民办高校校长的流动秩序，为民办高校遴选校长提供便利。与此同时，健全校长培训和发展机制，为民办高校的校长职业化提供制度保障。校长职业化的发展，也从制度层面明确了举办者与校长的关系，促进了学校管理的专业化，保证了董事会制度的治理价值。