供给侧改革视角下俱乐部产品市场化分析——以城市公共交通为分析对象

(中国矿业大学(北京) 北京 100083)

引言

随着中国经济发展进入新时代，城镇居民对公共交通的需求不断提升，而公共交通作为典型的俱乐部产品，其良好运营关系到城市经济健康发展。在2012年《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》(以下简称《意见》)中明确提出城市公共交通是为社会公众提供基本出行服务的社会公益性事业和重大民生工程，但目前存在着交通拥堵、供给不足和运营困难等问题。面对宏观层面的供给侧结构性改革，一定程度的市场化是兼顾经济发展和保障民生的重要解决措施。通过对城市公共交通以往模式的反思以及现行举措的分析，找出适合中国国情的俱乐部产品改革措施。

一、概念界定

(一)准公共物品

传统西方经济学界认为，公共物品包括纯公共物品和准公共物品，准公共物品又根据是否具有竞争性或排他性可细化为俱乐部产品和公有资源。准公共物品的竞争性是指对于任意给定产品的产出水平，增加任何产出都会引起成本上升；排他性是指对于任意给定产品，单一消费者消费同时会排除其他人消费可能性。俱乐部产品即具有排他性和非竞争性，一般包括公共交通、教育医疗等公共服务物品。

影响公共物品供给的因素有以下三点：

1.公共物品的需求

城市公共交通作为公共物品，其需求受着人民群众和经济发展的双重影响，当社会经济发展到一定程度，城市公共交通的需求量会不断上升，市民在探求解决出行难会倾向于选择城市公共交通以代替私家车。且城市公共交通还作为保障民生的重要公益服务工具，低廉的价格及合理的区间安排为普通民众提供性价比高的出行需求。同时随着城镇化扩张，居民点分散化会产生对城市公共交通高度需求。因此城市公共交通作为一种公共物品，与经济发展成正比关系，因此随着经济提高人民生活水平改善，对城市公共交通的需求会不断增加。

2.政府财政的支付能力

政府是提供公共物品的主要单位，即便在进行俱乐部产品市场化改革的情况下，政府的补贴或税收减免也是必不可少的甚至是至关重要的，维持公共物品良好运转需要政府强大的财政支持。面对隐性债务的加剧地方政府开始节约开支，引入社会资本进入俱乐部产品供给领域，但相应的财政支付帮扶不仅是为了促进市场化良好运转，也是为了防止出现市场失灵的窘境。

3.宏观调控政策

经济运行政府方面由宏观调控和微观管制两方面来控制，宏观调控以信息管理、经济决策和执行行为质量为标准，以经济手段为主，公共物品的有效供给受宏观调控政策的指导。

(二)供给侧改革

供给侧结构性改革是指通过调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。与需求侧改革不同，供给侧有劳动力、土地、资本、制度创造、创新等要素。其中要素短的改革措施主要是促进土地、劳动力、技术、资本等要素合理配置，激发各要素经济活力。资本要素是城市公共交通供给侧改革的重点，在地方财力吃紧和服务模式僵化单一的情况下，社会资本可以为其带来更大的经济支持与市场活力，弥补以往政府失灵。

二、供给侧改革视角下城市公共交通市场化的现实基础

(一)基本盘不断增长

根据中国统计年鉴数据抽查显示，从2013年到2017年间，京沪粤、晋豫皖与陕甘青等九省市的公共交通开支当年占比不大且较为稳定，但从数量上基本呈现逐年递增的趋势。随着供给侧结构性改革的提出与实施，政府逐渐转变公共服务提供方式，且政府收入扩大，对公共交通支出的数额也不断增加。面对新时代我国社会的主要矛盾，民生保障与经济发展成为需要协同发展的重点，各级政府也在积极探索，通过提高公共交通服务总量来促进二者共同提升，以北京为例相继开通多条地铁线路，良好缓解了首都“首堵”的窘境，基本建成了城市公交立体网络，由此促进公共服务总量的增长。

(二)服务质量不断提升

随着我国经济发展模式转型，发展生活水平不断提高，政府提供的城市公共交通服务质量也在不断提高。在环境保护上，绝大多数公交车已经转变为电力或混合动力的新能源汽车，深圳市于2018年实现纯电动公交化。在质量服务上，济南公共交通在机动化出行中的比例已经过半，十三五期间，还将购置车辆4000辆，空调车比例达到70%。

(三)供给模式不断探索

各级政府积极调整发展模式，寻找城市公共交通改革的新增长点，广泛利用市场化来调整城市公共交通供给，满足人民需求。面对经济结构调整和服务型政府构建，特许经营、PPP模式、公私合营等模式在全国各地屡见不鲜，在不断实验中各地逐渐找到自己发展的道路，且打破单一行业垄断，让俱乐部产品市场竞争更强烈，充分利用市场手段调控经济。

三、城市公共交通市场化存在的问题

(一)市场化主体的模糊

城市公共交通市场化改革不是政府责任的市场化，而是运营模式的市场化。以2003年湖北十堰公交民营化改革为例，前后历经5年，问题根源是十堰政府仅为摆脱在公交经营上每年大量财政亏空而对其彻底市场化，导致矛盾激化最后失败收场。关于市场化和民营化的概念问题学术界多有讨论，市场化趋向于借助市场竞争机制提高效率满足需求，而民营化则是倾向于在引入竞争机制的同时对产权进行转化，总体而言民营化属于市场化范畴(邹东升，2009)。政府应该从促进经济发展改善民生为目的，积极探索供给侧改革方式，但在一定历史阶段政府对市场化的理解并不科学，仅仅把市场化理解为“甩包袱”，上世纪90年代末国企改制为我国部分行业市场化树立标准，但地方政府不加辨别地盲目对俱乐部产品完全市场化改革显然是不明智的，导致对俱乐部产品误判，以及政府相应的监督与管理责任没有履行。

城市公共交通民营化的实质其实是运营模式市场化，即利用市场化手段优化资源配置，提供高质量的服务，满足公众和经济发展需求，且城市公共交通具有公益性特点，《意见》中明确指出要“突出城市公共交通的公益属性”，公益性特点的确立使城市公共交通的市场化模式发生转变，即在保证公益性的同时探索市场化解决措施，促进俱乐部产品的良好供给。城市公共交通市场化的供给侧改革实质是弥补政府失灵，但在完全市场化的情况下必然会出现市场失灵，因此需要政府的持续监管，二者互相促进，以此来协调解决矛盾。

(二)自利性与公共性的冲突

传统政治学假设政府代表公民利益，目标是实现社会效益最大化，而布坎南的公共选择理论认为，公益性只是政府的一个方面，其同时也具有自利性，即追求自身利益(张康之，2003)。虽然我国政府以为人民服务为宗旨，但作为一种社会组织，追求自利性的倾向也存在于这一团体意志中(陈国权，2004)。政府公共性的市场化源自于上世纪福利国家制度晚期，由于信息滞后和服务水平下降引发的管理低效率，使得公共部门市场化提上议程，公共服务市场化也自此兴起(金太军，2002)。改革开放后城市公共交通等俱乐部产品的市场化在积极探索，但因为政府自利性，即地方政府为履行本地管理职能，存在推卸责任减轻负担的现象，在十堰俱乐部产品市场化中这一问题暴露出来，且将全市公交市场化，导致后续的市场失灵问题，且在监管和财政补贴问题上落实不足。

政府公共性旨在促进效率和公平的统一，在成本收益一定的情况下，政府倾向于提供体现公共性的服务，在北京地铁四号线营建过程中，政府通过PPP模式来解决资金欠缺问题，通过合理规划线路和对地铁运营提供补贴，实现外部效应内部化，促进了政府公共性的良好实施。但地方政府往往因为财政支付能力有限，和地区预期经济发展水平不足，导致政府在自利性和公共性的矛盾中并不能妥善协调，尤其对于城市公共交通这类公益性第一位的俱乐部产品而言，这一矛盾更是突出。供给侧下的俱乐部产品市场化，在实践中需要综合多方论证分析，否则会出现政府失灵或市场失灵。

(三)公平与效率的博弈

公平与效率的矛盾问题贯彻于城市公共交通市场化改革的始终，表现为市场需求的多元化和公共服务供给的有效性(祝灵君，2002)。市场需求的多元化是指作为维持城市运行肌理的城市公共交通系统，承载着城市居民及旅客出行的需求，由于城市功能的分散布局和人民多样性需求，导致城市公共交通系统必须尽力满足人民需求。同时在政府放管服的大趋势下，原有的管控措施逐渐收效甚微，服务型政府的提出更要求城市公共交通通过合理安排区间车次，以及价格机制等方面提供完备的公共服务。公共服务供给的有效性则是从服务提供者来检验服务目的是否有效完成，其中服务提供者包括直接提供方和间接提供方，直接提供方是在城市公共交通市场化改革的背景下，一般是指国有运营公司、私人承包企业、未改革的政府部门，而间接提供方既包括提供经济补贴的地方政府，也包括乘客在内的服务事项受益人，因为其可以通过乘坐使用最直观对有效性提出合理建议(周志忍，2000)。市场需求多元化和公共服务供给有效性的矛盾在于以下几点：

首先是需求的超前和供给的滞后，虽然政府通过价格机制或行政手段可以对需求产生引导，但依据上文所述，社会公民在出行方式上往往会根据实现自身利益最大化而做出选择，且市场经济具有盲目性和自发性，变量过多导致政府监控能力减弱，因此政府对情势往往做出误判或延判，使得理想状态下的服务供给并不能良好满足需求；

其次是政策变更成本过大，一项公共物品服务项目的颁布出台需要长时间信息收集与整理，与市场频繁波动相比其更替周期更长，且行政审批流程多条款细也限制了公共服务供给的及时调整，对于政府来说频繁变更政策也会导致政府公信力下降，因此会出现不决策的状况。

四、公共交通市场化改革建议

(一)明确俱乐部产品市场化内涵

明确俱乐部产品市场化内涵，是进行供给侧改革，理清政府市场关系，及更好建设服务型政府的根基。当前学术界并无对俱乐部产品市场化的明确定义，不同的角度会产生不同的执行过程与结果，根据上文可归纳为：为避免政府失灵，政府依法对具有排他性的俱乐部产品通过经济手段进行市场化改革，以促进供给侧结构性调整的行为，就是俱乐部产品市场化。其产生背景是避免政府失灵，即由于政府在自利性和公共性、公平与效率中徘徊不定，定位模糊，导致政府提供的城市公共交通等公共服务很大程度上不能满足公众需要和经济需求；前提是依法，法律制度是避免市场化手段被滥用的重要关键；手段以经济手段为核心，进行市场化改革；结果是促进供给侧结构性改革以增强经济发展水平。

各级政府应明确俱乐部产品市场化定义，根据其类别进行改革分析，改革开放后各地区由于经济发展水平各异，市场化进程也不一而足，实施不同的改革措施，有利于因地制宜促进问题解决。实际上各地区对俱乐部产品市场化的认识是一个长期的过程，改革是循序渐进的，但其先后顺序却有迹可循。以温州市为例，其城市化与公共服务的提供得益于民营经济发展，之后才有了相应的公共服务市场化，包括城市公共交通系统改革。城市公共交通的公益性已经被国家明确定位，其在俱乐部产品中的地位因此与其他公共物品区别起来，以此来使政府更好地进行相应供给。

(二)积极探索多种经营模式

虽然不能以摆脱财政负担为目的进行俱乐部产品市场化改革，但在当前部分地区财政水平下降、债务成本增加的前提下，继续提供优质城市公共交通服务对地方政府的压力难以忽视，因此有必要引入社会资本以促进供给侧结构性改革，即提供优质服务，同时带动当地发展。从社会资本的角度分析，城市公共交通虽然以公益性为前提，日常维护开支大，但可以通过有效规划线路来使经营效益最大化，通过将城市中部分热门线路市场化，可以有效解决乘车难、车质差的问题，同时部分冷门线路仍由原单位继续经营，保护冷门线路沿线居民的正当乘车权益。政府作为公共服务初始提供者和经营监管者，要积极引入社会资本，探索多种经营模式。

PPP (Public-Private Partnership)是一种提供公共基础设施建设及服务的方式，目前我国已有越来越多的项目采用PPP模式，但由于不同城市的项目具有不同的特点，导致项目的预期收益等实施条件不同，所以在进行PPP项目的筹备阶段要根据当时的具体情况而做出布局，分析是否适合采用，之后根据资本回报率等因素因素来设计线路安排、收费机制等环节，重要的是政府定位问题，包括监管和补贴及应急管理等方面，以此来促进PPP模式更符合俱乐部产品市场化，促进供给侧结构性改革。

PFI(Private Finance Initiative)即 “私营主动融资”，也就是政府从私人处购买服务，目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目。PFI项目中政府购买它最后的效用即公共服务。首先其项目具有长期性规模性的特点，城市公共交通因为构建面积大，投入服务量多，目标人群广泛且较为平稳，因此在这方面有利于利用私人融资来建设，尤其是城郊地区，由于政府财政有限导致对郊区地区公共物品投放不足，而私人融资可以有效填补这部分市场空白。

(三)加强监督，积极引导

市场化改革并不是政府责任的市场化，而是运营模式的市场化，因此政府应该在新形势下转变工作方向，在放权的同时通过合理规划、全程监督、定期评估等手段参与城市公共交通市场化改革。政府是提供公共服务的主体，所以政府的责任问题是无法回避的，随着互联网和区块链技术的发展和应用，对公共服务实现实时监管，在人员配置上，政府派人员去相关承包公司监督运营流程，使得相关经营承包体或参与方可以良好履行相关责任，避免市场失灵的发生，以便更好地实现供给。

五、结语

城市公共交通作为一种适合市场化改革的俱乐部产品，即便中国各地区不断探索新模式，但在具体的改革实践中依然存在着很多问题亟需解决，从涵义到模式，再到监督，即从公共政策的制定、执行与监督过程中需要政府和社会各方共同参与，为经济发展和民众需求提供更好的服务，促进政府转向服务型政府，带动经济增长。