论新时代下计划法的价值与完善

(上海师范大学 上海 200234)

自社会主义市场经济确立以来，计划在一段时间内受到广泛的批判，许多学者从计划产生的特殊程序(中共中央提出而有全国人大表决通过)而将其视为法律或具有法律性质的文件，甚至认为它比普通法律具有更高的效力，认为法律在实质上是服从计划的，并将法律当作实施计划的手段。①大众普遍认为计划高于法律的现实存在违背了法治精神，是计划经济时期计划与法律关系模式的遗留产物，极易导致政府权力的极度扩张，使法律成为行政权力的工具和奴仆，从而对计划的价值加以否定。

然而，从全球范围来看，计划并不必然引起大众所担心的行政权力扩张的结果。法国戴高乐政府时期正是妥善运用计划指导经济建设，成就了“辉煌的三十年”；智利皮诺切特将军统治期间虽然采用芝加哥学派的新自由主义，但对其传统的支柱产业仍然适用计划予以调控，在上世纪八九十年代内以经济年平均增长率接近10%的成绩被称作“智利奇迹”；在二战后的日本与军政府时期的韩国，在工业基础薄弱市场不成熟的情况下，二者政府在经济领域采用计划手段，推行出口导向政策，短时间内跻身发达国家行列，被称作“东亚奇迹”；而我国台湾地区在蒋经国执政期间也重视计划的作用，推行多项发展规划，造就了台湾地区在八九十年代的经济腾飞。

美国著名学者查尔斯约翰逊在对东亚各国经济奇迹发生原因的调研后所撰写的《通产省与日本奇迹》一书，注意到亚洲发展型国家中政府对工业化发展的指导与调配作用，指出有自主决策权的经济管理行政官僚对亚洲经济的腾飞起到巨大作用。在此基础上，约翰逊在其1989年所著《政府到底该干什么》中进一步呼吁自由主义国家重视政府的指导作用，从发展型国家历史中找寻经验。在查尔斯约翰逊之后，英国学者罗伯特韦德在《驾驭市场——经济理论与政府在工业化中的作用》中提出除经济行政管理官僚以外，政府自身长时间内以发展经济为第一任务从而通过各种手段使得企业对政府的依附或合作使得前者能够统合全社会资源进行有针对性的投资也显得尤为重要。

当然，上文所述的计划手段与我国计划经济时期的计划手段存在一定差异。我国计划经济时期所称计划实际上是强制性的微观行政命令，不存在斡旋的空间，这种体制之下市场的缺位使得计划经济参考的价格机制坐标系实际上的不真实。而市场健全国家所称计划正是在价格机制之下对于经济发展的宏观调控，我国当前与未来的“计划”也符合该定义。

现行的计划与计划经济时期已经不可同日而语，仍然站在计划与市场的对立视角对当下的计划予以批判无疑是可笑的，但当下的计划手段仍然存在一定的问题值得思考。

首先，当下的计划在实质上仍然是一种行政公权的力量投射，其提出、施行、终结的诸多环节仍旧完全是以行政权为主导。市场经济是法治经济，计划在国民经济中的重要作用要求必须对计划这一宏观调控手段法制化。②当下所称计划,一般多指国家的经济调控计划，即与调控国民经济结构和运行有关的计划。

其次，我国当前的计划从中长期视角来看缺乏承继性，这一点集中体现在各级地方政府的发展规划之中。由于当前我国地方官员的能力评价缺乏具体的考核指标，政绩不可避免地成为了各级官员的升职资本，而计划往往成为其实现政绩的手段。当前计划的编制与实施有时唯个别领导的意志而定，不顾生产力发展水平，盲目扩大投资规模，而待领导人变更计划又随之修改。③计划的无序修改实际上是无计划，在城市化浪潮之下，从各地方的城市发展规划可以看出，往往一任地方政府提出某发展规划并以此施行，无论其结果好坏，该发展规划对于下一届政府很难产生好感。下届政府往往另起炉灶使得原计划难以切实完成，也破坏了各级地方政府发展政策的连续性，留下诸多不可忽视的社会问题。

此外，我国目前的计划考核存在监督缺位的问题。由于计划强大的公权属性，对其实施结果的考核者往往回到作出计划者本身，这就使得计划对计划制定者本身缺乏约束力，其施行力度完全由作出计划者自行把控。而纵观我国各级政府的计划内容，可以看出以纲领性语言为主，缺乏计划实现与否的衡量标准或者衡量标准的解释权实质上归属于计划提出者，这无疑削弱了计划本身的可操作性。而长期以来对于计划提出者的责任追究机制可以说几乎不存在，这也使得计划在一定程度上成为行政权力规避法律而行权的非正规方式。

综上所述，当前我国计划的提出与实施存在诸多乱象，制定明确而可操作的计划法确有必要。以往学界对于计划法制定的反对意见大多基于计划法对各级政府的授权性，如果关注计划法对各级政府的控权功能，制定计划法的目的就是为了规制政府的计划权力、防止政府利用计划从而绕过法律的管制。因而限制政府利用计划肆意干预经济发展就极为重要。④具体而言，应从计划的产生与终结两端进行控制。

首先，在计划提出时，应建立有效的审查机制，对计划的必要性与可行性进行论证，对于不必要或可行性低下的计划在其大政方针制定初期便可予以驳回。其次，在计划提出阶段就应当制定具体的考核指标并确定计划的负责人。一方面制定评价其实现的明确指标；另一方面也应该以时间或者计划所耗费的成本量作出限制，对于超出限额的计划可直接认定其未能完成并追究计划负责人的责任。

现今只有从头尾两端对计划实行法律约束，各级政府制定、实施、终结计划存在的一些乱象方可逐渐消解，计划手段方可针对国家社会的各方面起到有效指导的作用。

【注释】

①薛克鹏：《论计划法的终结》，载《社会科学研究》2007年第3期，第62-66页。

②杜波：《浅议我国计划法的政策性特点》，载《求实》2006年第S2期，第94-95页。

③乔新生：《论市场经济条件下的计划法》，载《法律科学(西北政法学院学报)》1993年第4期，第33-37页。

④董凤华：《市场经济体制下的计划法界限》，载《吉林华桥外国语学院学报》2006年第2期，第125-127页。