生态文明建设中绩效评估考核制度研究

(昆明理工大学 云南 昆明 650000)

2016年，我国首次建立生态文明建设目标评价考核制度。中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《生态文明建设目标评价考核办法》，明确对各省区市实行年度评价、五年考核机制，以考核结果作为党政领导综合考核评价、干部奖惩任免的重要依据。考核办法指出，生态文明建设目标评价考核在资源环境生态领域有关专项考核的基础上综合开展，采取评价和考核相结合的方式。该评价以绿色发展指标体系为参照，主要评估各地区资源利用、环境治理、环境质量、生态保护、增长质量、绿色生活、公众满意程度等方面的变化趋势和动态进展，生成各地区的绿色发展指数。并且，该年度评价结果将纳入目标考核。考核优秀地区将受到通报表扬，考核不合格地区将被通报批评。并且对于生态环境损害明显、责任事件多发的地区，党政主要负责人和相关负责人将被追究责任。

制度的出台对于生态文明建设意义是重大的：其一是有利于完善经济社会发展评价体系，更全面衡量发展质量和效益；其二是有利于引导地方各级党委和政府形成正确的政绩观，让地方自觉推进生态文明建设。其三是有利于加快推动绿色发展和生态文明建设。但是在实践当中，也折射出了制度的诸多缺陷和不足，笔者将从以下论述中展开。

一、生态文明建设中绩效评估考核制度的理论基础

(一)政府绩效管理理论。自20世纪70年代，经济衰退、生产力下降、环境污染、社会问题突出，使传统官僚体制遭到质疑和抵制，政府绩效管理理论就是在这种背景下产生，以改进政府管理方式为目的，帮助政府应对新的挑战。其重点在于要求政府在行政管理过程中注重绩效意识，强调效率优先。既要求政府以战略目标为基础树立明确的绩效目标，又强调结果主义而非目标主义，并且主张政府引用企业化的管理方式。其核心，在于将政府管理职能向社会和公民放权。

(二)行政效率理论。行政效率是政府管理者必须追求的价值目标，行政效率理论认为，只要政府管理者提高了行政效率，那么政府绩效就相应地得到了提升。基于此，政府在设置绩效考核标准时，必须将行政效率纳入考核体系，强调合理利用行政资源，花费最少的时间和资源实现最大的行政效果。因此，在设计政府绩效考核体系时，必须同时考虑建立合适的规章制度以及经济和效率的衡量的标准。

(三)新公共服务理论。与上述理论不同的是，新公共服务理论不单认为政府是公共事务管理者和公共服务提供者，其在进行公共管理时更应重视公共利益，强调社会的公众参与，认为政府应秉承服务公民的理念进行社会管理，并积极向公民放权。

二、生态文明建设中绩效评估考核制度的缺陷

(一)GDP在绩效考核中的比例过高。改革开放以后，我国确定了“ 以经济建设为中心”的基本国策。 在这一思想的指导下 ，各级政府的最重要目标都转变为在保持社会稳定的前提下，大力发展本区域的经济， 提高居民生活水平。相应地，政府的绩效考核也主要是把政府官员在任期间的当地经济发展情况作为依据，官员的“升降任免”大都与该项指标的完成情况息息相关。

但是目前在现在环保工作的有序推动之下，越来越多的地方政府将生态环境保护纳入干部政绩考核之中，同时随着科学发展观不断深入人心，以往的“GDP 至上”“以总量论英雄”等不合理的发展观念得到了一定程度的纠正。 然而，受过去较长一段时间内以 GDP 为主要指标的考核制度影响，“重经济增长，轻生态建设”等政绩观的误区仍然存在。在追求GDP增长的激励下，地方政府更加倾向于将资源配置集中在有利于经济增长的领域，而对资源节约、环境保护关注不足。生态文明建设指标仍然未置于足够重要的位置，一些研究将干部绩效考核指标划分为硬指标和软指标两类，认为对于资源环境等软指标的考核来说，虽然各级政府都积极贯彻中央的规定，但在实际考核中，制度和法律手段往往是缺位的。

(二)生态文明建设绩效考核的主体过于单一。在我国，对地方政府部门的绩效考核通常是由上级政府部门来完成的，这对地方政府提高执政水平有一定的动力作用。 但自上而下、主体单一的考核模式也存在着一定的局限性， 此模式不能排除地方政府忙于应付上级，只做表面工作，而使生态文明建设流于形式的可能性。同时，此模式把公众与社会团体排除在了参与对地方政府生态文明建设工作考核的机会之外，降低了公众的政治参与度与对地方政府生态考核的准确性。

而生态文明建设涉及自然环境、社会建设、经济发展、文化思想、法律法规等方方面面，与群众生活直接相关，相关主体都应参与评价考核，这样才能更全面、准确反映生态文明建设成效。

(三)绩效考核周期设定不具体。2016年12月中办国办印发《生态文明建设目标评价考核办法》，要求实行年度评价、五年考核，每个五年规划期结束后开展一次考核。因为生态文明建设是一个长期的过程，要通过一步一步努力来实现，需要制定阶段性完成目标，进行阶段性评价考核。因此生态文明建设绩效评价考核需要一个合理的考核周期，一般与年度考核相结合。同时，生态文明建设绩效要进行中长期的评价考核，如与经济社会发展五年规划评估相结合，这样才能全面反映被考核对象较长时期的生态文明建设绩效和发展趋势。但是目前地方政府每届任期为五年，上级对其考核也主要看这五年内的发展状况，较短的任期与较为漫长而循序渐进的生态文明建设过程，矛盾也就产生了。

三、生态文明建设中绩效考核体系的重构

(一)以科学发展观来协调GDP 与生态文明建设的关系。改革开放后，“又快又好”的粗放式经济发展模式成为当时特定历史时期内经济相对落后的中国为积累资本、打开局面的不得已之举。 而如今，中国之 GDP 总量已跃居世界第二，完全具备了 GDP 与生态文明两手一起抓的条件， 甚至于已存在可以适当放缓 GDP 增速来促生态文明建设的经济资本。这也要求政绩考核要突出科学发展导向，把生态文明建设作为评价考核的重要内容。这就要求科学确定生态文明建设评价考核内容和指标体系，突出经济发展质量、生态环境建设、生态文化培育、生态制度完善等方面的要求，并且要大幅增加生态文明建设的考核权重，降低GDP在绩效考核当中的比重。

(二)适当扩大考核主体，突出体现公众满意度。生态文明建设关系群众福祉，目的就是为了让群众生活更美好。群众对生态文明建设效果有直接感受，是最有资格评价生态文明建设绩效，通过保障群众的知情权、参与权和监督权，把群众满意度作为生态文明建设评价考核的重要依据。需要注意的是，在具体选择参与评价考核的群众时，应让他们充分掌握相关信息，提高评价考核意见的准确性与客观性。

(三)合理确认绩效考核周期，明确考核时间。对一名领导干部而言，还要综合考虑任期与生态文明建设评价考核周期，实行年度考核与任期考核相结合，全面评价领导干部在任期内生态文明建设绩效，使其在任期内扎扎实实推进生态文明建设。并且确定责任追究机制，即使在领导干部任期结束后，也能够追究其在生态文明建设当中的相关责任，同时对于绩效成绩突出的，也不能因为其离任而抹杀其功绩。