解决“邻避运动”的探究——基于协同治理视角

(西南交通大学公共管理与政法学院 四川 成都 610031)

一、邻避运动的内涵及其特征

(一)邻避运动内涵。O’Hare(1977)首次将“邻避运动”( Not In My Backyard，简称“NIMBY”)概念引入学界。Vittes(1994)提出了基于社会效果的角度，即对于危害社区的生活和环境权利的工业或公共服务设施建设的消极抵制或者反对。谭鸿仁(2005)认为邻避运动是指基于现代化与都市化进程的大背景下，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均会面临着因设施的外部性扩散而引起设施周边居民抗争的现象。借鉴上述学者观点，本文认为邻避运动是指公民不希望将那些能够为整个社会带来福祉，但会产生一定负外部效应的设施建在自己家附近的一种态度。

(二) 邻避运动的表现特征

1.必然性。根据阿罗不可能定理，任何一项公共政策的制定与实施都难以实现集体利益、公共利益与个人利益的兼顾。这可能与当下可利用资源的稀缺性、相关公共政策制定的科学性等有着密切关系。

2.负外部性。公共设施可能存在着“明显的”负外部性，例如PX项目的风险性(爆炸)、焚烧厂(空气污染)、戒毒所(社会氛围会有所影响)；基于“经济理性人”的假设，当地居民会有意识地躲避以及反抗存在危险性或者潜在风险。

二、“协同治理”概念的内涵及其主要思想内容

(一) 协同治理。“协同治理”可以追溯到1989年世界银行所使用的“治理危机”。康伟(2015)认为协同治理是指强调整合不同主体的利益，协调不同组织间的行动。

三、协同治理在解决“邻避运动”的可行性与必要性

(一)可行性。关于“协同治理理论”在情境中是否具有可行性，不少学者就理论产生的语境的差异，提出了质疑。当然也有学者从改变传统政府管理模式、改革开放、机构改革的要素进行论证，实现概念的“本土化”。不难发现公共危机背景下“协同治理”模式的构建大多是基于政府主导的论述角度，进而开展“邻避运动”的起源的挖掘，最终多以公共部门的视角进行问题的解决，却没有将民众等社会力量进行纳入；基于此，尝试将政府、民众以及社会力量纳入统一治理的模式，实现既得利益与受损利益者的兼顾。

(二) 必要性的分析。20世纪90年代，我国开始出现“邻避运动”。其中，厦门的PX项目事件，将“邻避运动”上升至社会明朗化的位置。不难发现矛盾双方既存在着表达方式较温和、理性的现象，亦会产生较激烈、非理性的举措。基于对相关文献的梳理，不难发现邻避运动中“不和谐的现象”的缘起与政府的传统治理的局限、邻避设施附近民众的信息与知识的缺乏密切相关。

1.缺乏预见性。预见性的缺乏主要表现为邻避运动产生前公共政策的制定缺乏长远的目光，聚焦于当前的利益，以及缺乏对于政策实施进程中的“空间留余”；邻避运动发生时，相关部门缺乏保持冷静、理想的态度去解决此现象，而是仅仅是基于当前的视角，采取相应举措来缓解被动的局面，纯粹是一项权宜之计。

2.政府决策的封闭性。置于“邻避现象”背景下，我国政府关于邻避设施项目的决策过程大多数是不公开的，因而广大公众对于项目的有关情况并不知情。事实上，地方政府近几年并没有真正重视信息公开、公民参与等民主方面的工作，甚至有些地方政府想借助“信息优势”的优势，来避免公众“聚集闹事”。但随着互联网的广泛普及，政府的“信息封锁”反而为信息谣言的温床，逐步丧失了与群众沟通的能力，最终使得政府的威信力处于较低水平。

3.解决方式存在单一低效。传统治理方式下倾向于采用基于政府视角下的主观举措。同时，存在着关于“邻避运动”解决方式的无异质性。譬如大多数邻避运动的解决大体上按照类似的方式解决：譬如邻避设施建设——民意抵制——相互博弈——事件升级——政府妥协——项目延期、迁建或停止。尽管此类解决方式具有探索成本少、简单使用的特征，但不可忽视其各地方的不同情境下的具体情况。

4.信息不对称。主要体现于上述所论述的“政府具有占据信息优势地位”的观点外，受损群体基于自身的刻板印象、专业知识的薄弱及其匮乏、不据实际情况的媒介报道等一些列因素，况且此类群体会出现群众现象等，均会对利益受损民众的判断作出错误的引导，进而导致邻避运动的解决存在着些许阻碍。

五、关于解决“邻避运动”新模式

(一) 构建和发展“协同治理”的意识。传统的以政府为主体的治理模式在当前各方利益诉求急切的社会背景下，逐步失灵。这也是基于社会经济发展的差异性、民主权利意识的高涨。因而政府部门应当敢于与第三方部门、民众等社会力量，共同放置在“同一起跑线”，进行相关利益的兼顾。

(二) 逐步建立和健全“协同治理”模式

1.信息共享机制。信息不对称的表现为矛盾双方的所获取的信息在数量以及质量上存在着巨大的差异，此外还会受到一些外生因素的影响(譬如谣言等)。因此要想使得“邻避运动”可以实现科学有效的把控，应当实现个公共互动过程中的信息共享。

2.公众参与。我国传统的决策模式中，民众往往被排除在决策过程之外，这使得政策的出台并不是“民心”的结果，这也是“邻避运动”产生的主要原因之一。因而，政府部门应该引导公众积极地参与决策，通组织听证会等方式，收集民众的相关意见，并针对其对公共决策内容进行调整，进而提高民众对于政策的支持度。