浅议租赁房屋管理制度建设

(江西警察学院 江西 南昌 330103)

随着市场经济的发展以及人口流动的加剧，房屋租赁市场发展迅速，尤其是在一、二线城市。随着房屋租赁业的迅猛发展，从上世纪80年代开始国家有关部门就开始注意房屋租赁业发展自身以及与其相伴生的各类社会现象。公安部、中央综治办、民政部、建设部、国家税务总局、国家工商行政管理总局等都先后参与了房屋租赁管理制度制定的有关问题。从现有的国家管理制度层面主要有两部主要管理的法规。一是为加强商品房屋租赁管理目的是规范商品房屋租赁行为，维护商品房屋租赁双方当事人的合法权益的《商品房屋租赁管理办法》。其适用于城市规划区内国有土地上的商品房屋租赁及其监督管理。二是公安部为了加强租赁房屋的治安管理，做好安全防范，保护租赁双方的合法权益而制定的《租赁房屋治安管理规定》。规定所称的租赁房屋，是指旅馆业以外以营利为目的，公民私有和单位所有出租用于居住的房屋。两部法规的管理各有侧重。此外，涉及房屋租赁管理的法规还包括《中华人民共和国城市房地产管理法》，《中华人民共和国治安管理处罚法》等。以及各地方政府自行制定的有关房屋租赁管理的专门法规，以及地方在暂住人口管理法规中对房屋租赁的管理作出的相应规定等。

一、建立规范的租赁房屋管理制度的意义

经济和社会不断发展，人口流动不断加大，随着我国大规模的人口流动，房屋租赁市场发展迅速。房屋租赁的管理往往与流动人口的管理相互交织，其涉及公民的人身、财产安全，涉及大众的公共安全；除此之外其还涉及国家财政税收、房屋租赁市场的健康有序发展等问题。流动人口在流入地的居住方式主要是房屋租赁，因此房屋租赁行为在当今社会中已是非常普遍的一种社会行为，然而，这种行为却在很长一段时间内没有相应的制度规范。直到近些年国家才出台了《商品房屋租赁管理办法》来对城市商品房的租赁进行管理。而且各地方也相继出台了关于房屋租赁的地方法规，对房屋租赁行为进行规范和管理。房屋租赁行为涉及包括国家、房屋租赁双方及与其有利害关系的相关人员等众多主体，，因此亟需对房屋租赁行为进行法律和制度层面的规范，这对促进房屋租赁业的健康发展，具有十分重要的意义。

加快租赁房屋管理制度的建设，有利于加强房地产的管理，及时全面掌握出租房屋的底数和有关情况，维护房地产市场秩序，促进房地产业的健康发展。加快租赁房屋管理制度的建设，有利于维护房屋租赁双方当事人的合法权益。加快租赁房屋管理制度的建设，有利于国家合理税收，引导商品房屋租赁行业健康发展。加快租赁房屋管理制度的建设，有利于社会治安与安全的良性发展。房屋租赁往往与流动人口的社会治安管理紧密结合，公安机关以安全防范为立脚点，旨在加强治安、消防管理，做好安全防范，保护租赁双方的合法权益，严密防范和依法严厉打击不法分子利用出租房屋进行的各类违法犯罪活动，以防承租人利用所租房屋进行违法犯罪活动，或者承租人利用出租房屋非法生产、储存、经营易燃、易爆、有毒等危险物品等等。

二、当前租赁房屋管理制度存在的主要问题

我国已初步具备了租赁房屋管理的相关制度，但这一制度体系滞后于日益发展的房屋租赁业，同时制度之间缺乏整合，制度的执行力和可操作性还有待进一步加强。

(一)当前租赁房屋管理制度滞后于日益发展的房屋租赁业

完善的国家层面法律规范和与之相配套的地方法律规章是租赁房屋管理制度的主干，其是强化房屋租赁行业管理的前提，也是国家依法治国、依法行政的重要组成部分。为将房屋租赁市场管理纳入规范化、法制化轨道，1996年6月，国家建设部出台的《城市房屋租赁管理办法》，2011年2月1日起施行《商品房屋租赁管理办法》。此外，公安部为了加强租赁房屋的治安管理，做好安全防范，保护租赁双方的合法权益于1995年制定了《租赁房屋治安管理规定》。公安部的《租赁房屋治安管理规定》是上世纪九十年代制定的，两千年初国务院清理行政审批事项时取消了其中该法规当中规定的关于租赁房屋许可的审批事项，然而这么多年来随着房屋租赁业的发展，此法却一直没有进行相应的修订。在国家出台上述法规的同时，一些地方的人大、政府、房地产管理部门、公安部门等也先后出台了地方规章和实施细则。但也有一些地方没有制定相应的地方配套实施细则，致使基层租赁房屋管理部门在执法管理过程中，缺少切合各地实际的管理规范，使管理工作无章可循。

(二)租赁房屋管理制度之间缺乏整合

租赁房屋管理的制度体系之间的协调性和关联性是保障租赁房屋管理制度规则实现其制定目标的关键。若是制度之间缺乏协调，出现摩擦、脱节甚至冲突，那必然会影响和阻碍整个租赁房屋管理制度体系的有效运行。我国目前涉及租赁房屋管理的主体主要有公安、民政、建设、税务、工商等行政管理部门。在管理的过程中这些部门是以部门职责分工为基础，各部门分别管理本部门职责涉及的租赁房屋业务。因此在制度制定时，各部门也各从自身管辖事项出发，单纯突出本部门内在的价值观、管理机制等建设。这些管理部门先后制定或参与制定了房屋租赁管理的有关制度，这些部门制度在制定时就存在部门本位的种种先天不足。因此这种强调部门本位主体，忽视部门的内在制度和外在制度重构和共同激励的制度建设，使房屋租赁制度难以形成全面、有效的管理制度体系。随着各地城市建设的快速发展，房屋租赁市场日趋活跃，这种缺乏整合的制度体系使涉及租赁房屋管理的房地产管理部门、工商、公安等部门在在管理时很难形成合力，往往是政出多门，多头管理，导致租赁房屋管理的过程中是谁都在管，谁都管不了、管不好。这种局面造成了管理体制和市场秩序的混乱，不利于房屋租赁市场持续、快速、健康发展，也不利于治安防范和流动人口的服务管理。

(三)租赁房屋管理制度的执行力和可操作性还有待进一步加强

制度贵在于他的执行力和可操作性。但租赁房屋的管理制度在现实执行中却难以完全的落实，制度的可操作性也值得商榷。在实际管理中，由于制度操作上存在障碍，导致很多规章制度不能真正落实。按照《商品房屋租赁管理办法》的规定，“房屋租赁当事人应当依法订立租赁合，房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地直辖市、市、县人民政府建设(房地产)主管部门办理房屋租赁登记备案。”按照公安机关租赁房屋管理的相关规定，房屋出租人应在“规定时间”内，与承租人一起带着“合同、产权证、户口簿、居民身份证”，到当地公安派出所登记备案。但是在目前的房屋租赁市场上，有相当一部分房主为追求高额租金，既不向房地产管理部门申请办理登记手续，也不与承租人签订《房屋租赁合同》，更不会到公安机关去备案。还有的承租人层层转租，出租人将违章建筑和法律规定禁止出租的房屋进行出租，对承租人的身份和房屋用途也置之不理，这就给安全埋下了隐患。对此，房地产管理部门、公安机关虽能作出相应的行政处罚，但对于拒不执行处罚决定者，却缺乏更加强硬、有效的处理手段，这就让租赁房屋管理制度在执行上落了空，管理的效果也就大打了折扣。

细读租赁房屋管理的相关规定不难发现，制度的设计更多是从方便管理者的角度出发，对管理的相对方课以大量的责任义务。以公安部的《租赁房屋治安管理规定》为例，从管理者公安机关的角度来看，租赁房屋事关治安秩序的管理，房东有义务履行法规赋以的治安责任义务，也应自觉接受监督管理，这很正常。但从普通大众的角度来说，“多一事不如少一事”是人们的普遍心理，在没有牵涉到个人直接现实的利益情况下，人们很难积极主动的去作为法律规定的义务，因此一些法律规定在操作的过程中落实困难，加上公众有“法不责众”的心理预期，出租房的管理制度很多时候形同虚设，出租人没有履行他的责任义务，相关管理机关也没能及时的监管。

三、租赁房屋管理制度建设的几点建议

建立起完善的房屋租赁管理制度，是对房屋租赁实行有效动态管理的重要条件。

(一)建立整合性的租赁房屋管理制度

协调管理的前提是制度的协同。系统而严谨的制度，会大大增强制度的执行力。租赁房屋管理是一项复杂的系统工程，管理部门涉及到房产、公安、工商、街办等部门，管理内容又各不相同，只有各方配合、互相协调才能抓好，在制度制定时亦然，制度建设是个既相对稳定又适时调整的过程，制度不能朝令夕改，要保持相对稳定，因此在国家没有出台新的管理制度的背景下，要以现有国家有关制度政策为依据，地方在立法时理顺各主体的管理关系，对现有的管理制度进行清理，制定出整合协同的地方管理制度。各部门在制度制定时，也同样不能以部门职责利益为出发点，要充分发挥本部门的优势，积极主动组织力量，开展房屋租赁市场的调查，找出问题，分析原因，寻找对策，在此基础上制定出与外部管理协同的租赁房屋管理规范。

(二)依法行政，尽快出台与当前房屋租赁发展相适应的各层面法规

制度的建设要根据情况的变化，适时调整。因此，国家立法机关在时机成熟时尽快出台租赁房屋管理的综合性法律规范，整合交叉重叠相互矛盾的制度，废除那些已经过时不起作用的制度，修改完善有瑕疵、有漏洞的制度，填补一些制度建设领域上的空白，从而让租赁房屋管理制度变得系统而严谨，使租赁房屋管理的各相关管理部门职责明晰，使各项制度要求和规则的落实执行都有清晰明确的主体。同时国家层面的法规出台可以指导各相关的管理部门及各地方的租赁房屋管理立法。各地方人大或政府及相关管理部门制定出房屋租赁的地方规章制度、实施细则，健全法规制度体系。

(三)租赁房屋制度建设要具有执行力和可操作性

制度的效用取决于制度执行性。在租赁房屋立法和具体制度制定时要有针对性地解决房屋租赁的具体问题，抓住租赁房屋管理的根本和关键，制定出的制度既能治标，更要治本。在立法和制度制定时，要把监督约束部分做为重要内容，制定违反制度的惩戒性规定，建立完善的程序性规定保障制度的有效执行，通过有效的监督约束与惩戒机制提高制度的执行力。同时必须提高制度的可行性和可操作性，以进一步增强制度的执行。因此在租赁房屋管理制度、办法的具体制定时，要尽可能地考虑管理主体的接受力和操作的适用性，制度制定时要以科学严谨的态度对制度的可行性进行反复推敲论证，从租赁房屋管理的现实情况出发，使制定的相关管理制度简便易行、便于操作。对于现实中可行性差，管理主体一时之间无法做到的制度规定不宜仓促制定出台，要逐步深化、有序推进，否则即使是好的制度如果长期得不到有效的执行就会削弱制度的严肃性和权威性。