论监察委员会留置期间被调查人的权利保障

(天津商业大学 天津 300401)

一、留置期间被调查人权利保障的法律规定

依据《监察法》，留置措施既不属于行政强制措施也不属于刑事强制措施，而是基于《监察法》约束下限制人身自由的监察措施。而人身自由是享有其他自由的基础，因此留置期间被调查人的权利保障问题不容忽视。为此，可以从规范监察程序和保障被调查人权利救济两方面实现留置期间对被调查人的权利保障。首先，留置期间监察机关要严格依据留置条件、认真遵守法定程序，摒弃以往刑事司法实践中“重实体、轻程序”的陈旧观念，增强程序意识，杜绝以案谋私。其次，要规范留置期间被调查人的权利救济途径，贯彻“有权利必有救济”的理念。根据《监察法》，留置期间被调查人权利保障有如下规定：

(一)规范留置措施的程序以保障被调查人的权利

首先，《监察法》第22条第一款规定了采取留置措施的条件，缺一不可：其一，被调查人要符合涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的前提条件。其二，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查。其三需要具备以下法定情形之一：(1)涉及案情重大、复杂的；(2)可能逃跑、自杀的；(3)可能串供、伪造、隐匿、毁灭证据的；(4)可能有其他妨碍调查行为的。其次，规定了留置措施的程序。依据《监察法》第43条和第44条，监察机关使用留置措施时要执行如下程序：第一，留置措施的审批需要监察机关领导人员集体决定，个人不能随意决定采用留置措施。第二，留置期间一般不得超过3个月，该期间是不可变期间，但是特殊情况下，可以延长一次，延长的时间也不得超过三个月。第三，对被调查人员采取留置措施后，应当在24小时以内通知被留置人员的单位和家属。第四，留置期间要保障被留置人员的饮食休息和安全，要合理安排讯问时间。

(二)规定申诉制度以保障被调查人的权利

有权利必有救济，《监察法》规定了被调查人留置后可以采取的相关救济手段。首先，被调查人及其近亲属有权向该监察机关申诉，受理申诉的监察机关应当在受理申诉之日起一个月内做出处理决定，申诉人对受理申诉的监察机关作出的处理决定不服的，可以在收到处理决定之日起一个月内向上一级监察机关申请复查。其次，规定了监察人员责任制。监察机关调查工作结束后发现监察人员有违法行为或者在案件的处理过程中出现重大失误的，要追究直接责任人员以及负有责任的领导人员的责任。

二、留置期间被调查人权利保障法律规定存在的问题

通过对留置措施法律规定的梳理可以发现，目前针对留置期间被调查人权利保障的法律规定从宏观上看是较为全面系统的，但是从微观上看，还存在较多的问题需要进一步的完善。

(一)申诉制度的局限性

目前，有关申诉制度的法律规范尚未统一、明确，并且申诉的程序由相关国家机关自行掌握，较为灵活，因此被调查人向监察机关申诉是否能够合法有效的实现权利救济是不确定的。根据以往行政申诉制度实践经验，行政申诉存在法律规定粗疏，可操作性差，流于形式等弊端，并不能完全发挥申诉制度应有的权利救济作用。①并且由于监察委员会不是行政机关，因此对于上一级监察机关复查结果不服的不能提起行政复议或者行政诉讼，这样又减少了申诉人权利救济的方式。综上所述，依据目前的法律规定，留置期间申诉制度对于被调查人的权利保障效用的发挥是有限的。

(二)尚未明确规定留置期间律师能否介入案件调查

对于律师能否在留置期间介入监察机关案件调查过程，一直是学界争议的焦点之一。部分学者认为留置期间，被调查人具有类似于改革前检察机关侦查职务犯罪案件中犯罪嫌疑人的法律地位和权利，因此要严格依据宪法中的人权保障原则，在留置期间赋予被调查人获取律师帮助的权利。②还有学者认为，留置期间，被调查人并非法定意义上的犯罪嫌疑人，留置也并非刑事诉讼程序，因此，留置期间，被调查人无权委托律师，律师也无权介入和会见。

无可厚非，律师对于保障被调查人员的权利具有非常重要的作用。首先，被调查人在留置期间孤立无援，虽然是国家工作人员涉嫌贪污贿赂或者渎职等犯罪，但是应该将其与普通公民一视同仁，并不能因其特殊身份剥夺获得律师帮助的权利。其次，律师的介入可以有效的监督监察人员依法行使监察权力，避免监察权力滥用，减少刑讯逼供、暴力取证等违法行为的出现。但是从另一个角度来说，律师在留置期间介入将会给监察机关调查案件带来不利影响。首先，监察机关调查的案件可能会涉及国家秘密，律师过早介入将会阻碍监察机关调查案件的进展。其次，留置是监察机关进一步调查案件的措施，并不属于刑事诉讼程序，此时被留置人尚未被确定为犯罪嫌疑人，律师介入案件缺少法律依据。

由此可见，留置期间是否允许律师介入需要进一步的明确探讨，以保证惩治腐败与保障人权目标的共同实现。

(三)留置期间监察权监督的法律规定需要完善

有权必有责，用权受监督，这是留置措施依法公正实施的前提条件，是保障被调查人合法权利的重要基础，因此要进一步增强对留置措施过程的监督。目前，党对监察机关的监督强度毋庸置疑，但是其他监督机关的监督力度尚需增强。其一，监察机关与其他监督机关的信息交流机制尚不完善。监察机关实施留置措施都是通过内部进行审查批准，人大等监督部门对留置进展以及实施状的监督依赖于监察机关公布的信息，不能及时听取被调查人的合理诉求，纠正留置期间的违法行为，具有滞后性。其二，目前，法律亦未规定人民监督员能否在留置期间介入，监督监察人员。由此可见，留置期间的监督问题还需进一步的完善。

三、留置期间被调查人合法权利保障的完善建议

上文中论述了目前留置期间被调查人权利保障法律规定的不足之处，基于此，在监察体制改革背景之下，有必要以人权保障原则与法治原则为基础，探析全面系统的留置期间被调查人权利保障措施。

(一) 完善申诉制度

首先，完善申诉制度的立法规范，这是贯彻落实宪法规定的重要举措，是保障人民合法权益的重要制度保障。为此，需要制定相应的申诉制度实施细则，合理规制申诉的程序以及对申诉结果不服的权利救济。其次，为保证申诉处理结果的合理性和合法性，可以在监察机关内部设立专门的申诉部门，切实保证该部门依法公正地行使相应权力，不受其他党政机关领导干部的干预。要避免走以往实践中申诉制度对保障人权作用有限的老路，在监察体制改革背景之下，开拓创新。

(二)明确禁止留置期间律师介入案件调查的法律规定

从目前掌握的资料来看，尚无律师介入监察机关案件调查的相关信息。本文对于该问题更倾向于禁止律师在留置期间介入案件调查，因此相关法律应对其做禁止性的规定。依据目前的法律规定以及实践情况来看，留置期间禁止律师介入有如下理由：

首先，监察机关调查的犯罪主体是国家工作人员，其侵害的是国家利益以及人民利益，同时贪污贿赂或渎职行为极大地破坏了国家、政府的公正廉洁形象，对社会造成不利影响。因此，在国家利益和人民利益面前，可以相对限制被调查人的权利，禁止被调查人聘请律师。其次，留置并不是刑事诉讼程序，仅是监察机关对被调查人进行进一步的讯问一边了解案情或者收集相关证据措施，律师介入不符合法律的规定。第三，根据《监察法》的规定，留置期间对被留置人的询问必须进行录音录像；根据国家监察体制改革先行试点省市的做法，被留置人员一般单独安排居住，不上戒具，有标准化的留置室、医疗和饮食起居保障。③该规定促进了留置措施的规范化、法治化。第四，留置期间监察机关尚未完全掌握被调查人的犯罪证据，律师的素质参差不齐，此时律师介入将会给监察机关调查案件带来极大的证据风险，不利于监察机关调查案件。因此，综合各个方面考虑，留置期间，被调查人无权聘请律师，律师也无权介入。

(二) 增强对留置期间监察权力的监督制约

我国的监督制约机制从整体上来说是全面系统的，因此对于监察机关留置期间的监督制约要坚持党的监督、人大监督、监察机关内部监督部门监督以及外部监督方式。要切实建立监察机关与其他监督部门的信息共享机制，增强其他监督部门对监察机关留置期间监察权力的监督。第一，人大常委会可以定期组织执法检查，审查留置工作的开展；第二，监察机关可以定期就留置期间监察人员执行职务和遵守法律的情况向人大以及常委会进行汇报。第三，监察机关应当依法准确及时的公布留置信息，供社会公众查阅，新闻媒体工作者要纪实报道，曝光留置期间的违法行为，以增强留置期间监察权力的监督。第三，可以让人民监督员参与留置期间的工作开展，依法纠正监察人员的违法行为，增强对监察权力的监督。

四、结语

监察体制改革是顺应时代发展潮流的改革，留置措施将改革前的“双规”措施合法化更加体现了我国依法治国的基本原则，这是提升国家治理能力和治理体系现代化的必然要求，充分表明了我国严惩腐败的坚定决心。依法保障留置期间被调查人的权利有利于推动监察体制改革的法治化，贯彻落实宪法规定的“国家尊重和保障”人权原则，因此我们要切实保护留置期间被调查人的合法权益，实现惩治腐败与保障人权的双目标。

【注释】

①袁喜兵：“我国行政申诉制度的构建及完善”，载《河北法学》，2010年第10期。

②沈红卫、高峰：“问题与建议：论监察委员会“留置”措施”，载《时代法学》，2018年01期。

③《中华人民共和国监察法》释义，中国方正出版社2018年3月第一版，第201页