南京仙林“网格化+”：从管理到治理

“过去群众抱怨街道门难上、人难找、事难办，现在所有干部安排到‘格子里，通过网格负责人主动‘找事，第一时间内解决问题，矛盾就被‘消除在源头了。”南京市栖霞区仙林街道负责人介绍道，“通过这种方式，确保‘联系无缝隙、管理无盲点、服务无遗漏、安全无隐患、和谐有保障。”

这位负责人口中的“格子”，则是南京栖霞区仙林街道在2010年6月推出的城市管理“网格化+”，探索以“网格连心、服务为先、多元联动、协同发展”为内容的一整套社会管理网格化机制，形成了“人到格中去，事在网中办，难在格中解，情在网中结”的基层治理新格局。

8年获16个“国家级”先进奖牌，连续62个月蝉联城市管理第一名，网格化管理的“仙林模式”是如何在探索中前行，实现从网格化管理到网格化治理的转变？

无缝隙政府

如何在国家治理现代化进程中通过建设一种“无缝隙政府”而实现服务型政府的建设目标呢？

从治理理论视角来看，其基本路径就是要以整体性政府的组织架构和协作方式对权力在空间中的运行过程和流动环境实施监督和控制，通过信息公开、信息共享和公众参与，促进政府公共权力运行公开化。

中共十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。其具体实施路径就是基层一线治理过程中探索从“网格化管理”到“网格化治理”的转型。

从公共管理和基层公共服务的角度来看，网格化管理就是基于政府公共服务流程再造跨越了政府机构本身，通过社会组织的力量将政府机构的触角延伸到最基层的服务对象，提供无缝隙服务。

具体说来，城市网格化管理就是运用数字化、信息化手段，依托现代信息网格技术，借助现代信息技术手段的运用，将城市管理辖区按照一定的标准划分成为单元网格，以事件为管理内容，以处置单位为责任人，通过网格化管理信息平台，实现市区联动、资源共享的一种城市社区管理和社区服务新模式。网格化治理在其基本理念上也是与“无缝隙政府”一样致力于突破现有行政组织的“碎片化”状况，推动政府行政力量下沉，发挥社会组织作用，促进政策执行、公共服务和行政执法的无缝对接。

近年来，在我国基层服务型政府过程中，以北京、江苏、广东为代表的一些地区在基层治理实践中积极推进网格化治理体系建设，取得了明显的成效。

治理逻辑

南京市栖霞区仙林街道是栖霞区委、区政府所在地，南京大学、南京师范大学等12所高校在此办学，有住宅小区35个，作为一个由农林场圃转型而来的新型城市街道，城市管理头绪多、难度大、要求高。如何让一流的规划、一流的建设配上一流的城市管理，对街道来说责任重大，也是个重大课题。

回顾仙林街道的网格化治理探索之路，我们发现，改进基层一线的社会治理方式，实现从网格化管理到网格化治理的转变，突破权力运行封闭化的僵化思维，实现依法治权、依法公开、信息共享，是其具有自身特色的治理逻辑思路。

在坚持系统治理的理念下，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面积极参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。总揽全局、协调各方既是党的领导权能的核心表现，也是党的领导责任的具体要求。特别是十八大以来从严治党、惩治腐败的扎实推进，被视为“最大的社会治理”。

网格化治理作为一种元治理意味着必须有坚强的权威引领。在当今世界上，治理失败的一个重要原因就是忽视甚至否定国家和政府在国家治理体系中的权威性地位和作用，从而导致难以达成共同的目标。

实施网格化治理，意味着在信息公开和信息共享的基础上，促进政府公共权力运行公开化，实现治理的法治化、民主化、透明化和责任性。网格化管理的突出优势在于其社会控制功能、信息传递功能和社区服务功能等方面，但是在网格化管理的背景下，行政责任下沉多于行政资源，对秩序的控制限制了社会活力，行政力的扩张还可能导致基层政权内卷化，加重社区治理的行政化和科层化色彩。

南京市栖霞区仙林街道探索以培育社区党员志愿者和积极分子，以社区党组织和社区共同体的建设来型塑“去行政化”的网格化治理，使社区中的各种政治权力和社会权力之间形成有机互动的结构性治理机制，在党组织的引导和志愿者的带动下，社区群众的自我管理、自我服务意识也在“去行政化”的居民自治过程中得到了明显的提高。

实际上，网格化管理是有其权力效应的，但是这种权力效应要通过对于基层一线街头执法权力运行的监督和控制使其服务于公共组织的公共目标和人民群众的公共利益。从网格化管理到网格化治理，意味着不同治理主体同样会由于授权、互动和自由裁量而获得权力效应。网格化管理甚至实现了权力的生产性扩充，即在不扩张各部门权力的基础上，以增设信息中转机制的方式巧妙地优化权力运作，增进了社会总体福利。

在基层一线的街头空间中通过网格化治理使其权力清单公开化、服务路程公开化，最终实现权力运行过程公开化，从而使其手上的组织授权、政策资源和执法自由裁量权都能够得到有效的内外监管与监督。

协同与协商

网格化治理作为一种协同治理模式，内在地要求坚持政府主导与社會协同相结合。坚持政府负责是建设责任政府的必然要求。其基本路径是科学配置全社会治理的治权，构建协同治理的格局。合作治理更强调参与主体的平等地位，但相比而言，协作是较合作更高形态的组织间关系。

构建政府与社会协作平台，使社会组织在治理中获得合法性、生存资源及活动空间，同步推动国家能力特别是服务能力获得建设性的增长，在此过程中，应当基于权责一致原则，重视责任的同步配置，促使参与治理者规范行使治权，并且使权力行使过程公开化。

同时，加强对权力运行过程的监督。从这个意义上说，基层一线社会治理中要创新具有实效性的用以规范街头官僚权力运行的具体制度，深化落实服务行政和执法行政权力运行公开化的具体措施。把基层一线街头服务行政和执法行政的依据、条件、程序、结果等直接置于人民群众的监督之下，增强办事的透明度，提高办事效率，优化政务环境，使基层社会治理过程“行为规范、运转协调、公开透明、廉洁高效”。实施网格化治理，寻求制度创新，就是要将官权力关进制度的笼子里。

网格化治理作为一种民主治理，倡导多元主体的主动参与。公民参与社会治理是国家治理民主化的题中应有之义，其基本要求就是要坚持以人民为中心这一基本立场，一切为了人民，一切依靠人民。要注重通过政府放权、社会赋权，提升社会成员作为“社会人”的能动力。

网格化治理民主化的一个重要方面就是要畅通民主渠道，开展基层协商，推进城乡社区协商制度化、规范化和程序化。为此，在进一步加强网格化治理的平台建设和体制机制建设的同时，还要大力推进网格化治理的队伍建设步伐，逐步解决队伍建设中存在的各种问题，不断提高基层一线综治队伍的整体素质以及网格人员的教育培训、管理使用和待遇保障。

（作者单位：南京师范大学地方政府治理创新研究中心）