我国检察机关侦查权调整及其互涉案件程序的探讨

郭 华

2018年10月26日，第十三届全国人大常委会第六次会议修正的《刑事诉讼法》基于《监察法》的规定与监察制度改革删除了检察机关对贪污贿赂等案件行使侦查权的规定，对监察机关移送案件的补充侦查作了不同公安机关移送案件补充侦查的规定，特别是检察机关侦查权限上有关其侦查权的调整与变动，致使检察机关的侦查权与监察机关职务犯罪调查权在行使过程中存在的互涉案件相当复杂。这些变动与调整不仅涉及检察机关直接受理案件的侦查案件范围限缩，还需要对变动后的侦查概念予以重新理解，更需要对侦查权配置结构予以重新认识。刑事案件侦查权的重新配置必然会衍生检察机关侦查权与监察机关调查权在实践中的冲突与执行中的磨合，尤其是不同法域在犯罪侦查与调查制度上安排了不同权力配置，以至于检察机关侦查与监察机关调查职务犯罪在权力结构上呈现出多向度。如何保障重新配置后的检察机关侦查权在刑事诉讼整体框架未变的情况下能够在其程序得以公正、合理、有效地发挥其作用，是目前实施修正案亟需研究与探讨的重要问题之一。本文以侦查概念变化作为上述问题探讨的起点，分析检察机关自侦权配置的新模式，进而研究检察机关侦查权与监察机关调查权在互涉案件及其关联性案件中如何依法规范运行，以完成《监察法》规定的“严格遵照宪法和法律”和“在适用法律上一律平等”以及《刑事诉讼法》“尊重和保障人权”的任务。

一、侦查概念变动与侦查权配置的审视

我国刑事诉讼法自1979年颁布，历经全国人大1996年、2012年的两次修改，侦查的概念未作任何变动，一直墨守“‘侦查’是指公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关强制性措施”的规定。2018年全国人大常委会《刑事诉讼法（征求意见稿）》将固守前见侦查概念修改为：“（一）‘侦查’是指公安机关、人民检察院等机关对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”。征求意见稿不仅将“依照法律进行的专门调查工作”修改为“依照法律进行的收集证据、查明案情的工作”，还在“公安机关、人民检察院”作为侦查机关后增加了“等机关”。

开放式规定旨在涵盖国家安全机关、军队保卫部门、监狱与中国海警等拥有侦查权的机关。然而，“等机关”的规定却引起是否包括监察机关遐想，似乎为未来监察机关调查职务犯罪纳入刑事诉讼留下空间，致使监察机关的独立职务犯罪调查权存在纳入刑事诉讼法而不再独有的担心。为了消除疑虑和避免节外生枝，2018年《刑事诉讼法》修正案将“侦查”再次修改为，“‘侦查’是指公安机关、人民检察院对于刑事案件，依照法律进行的收集证据、查明案情的工作和有关的强制性措施”。最后的修改删除了修正案征求意见稿中“等机关”的开放性结构词语，恢复原有“公安机关、人民检察院”限制性规定，除此之外，还存在以下主要变化：

一是将原来的“在办理案件过程中”修改为“对于刑事案件”。这与《刑事诉讼法》第3条规定的公安机关“对刑事案件的侦查、拘留……”的表述保持了基本的一致，尽管规定的顺序存在不同，即“对刑事案件的侦查”转化为“侦查是指……对于刑事案件”，但其实质意义却是相同的。

二是将“专门调查工作”修改为“收集证据、查明案情的工作”。这旨在避免学术界对监察机关对职务犯罪调查是否是侦查的争议，从而也排除了监察机关调查与侦查在术语表达上存在的包含关系。《刑事诉讼法》对侦查概念的修改主要还是基于后者的考虑。“这样修改，主要是为了与2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》相衔接，将公安机关、人民检察院的‘侦查’与监察法规定的监察机关的‘调查职权’相区别，避免混淆。”①参见李寿伟主编：《中华人民共和国刑事诉讼法解读》，中国法制出版社2018年版，第269页。

我国司法改革是以“推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革”作为主线之一的。主要针对司法实践中存在的“以侦查为中心”②参见朱孝清：《略论“以审判为中心”》，载《人民检察》2015年第1期。而言的，因为“以侦查为中心”一直被学界诟病。然而，此等诟病的“并不是刑事诉讼法本身就明文规定和承认‘侦查中心主义’”③参见谢安平、郭华：《中国刑事诉讼制度的改革——基于以审判为中心诉讼制度改革的思考》，知识产权出版社2017年版，第14页。，而是“学者对刑事诉讼现状的一种理论描述”④参见叶青：《以审判为中心的诉讼制度改革之若干思考》，载《法学》2015年第7期。。既然我国《刑事诉讼法》对此没有明文规定，为何这次《刑事诉讼法》修改还对侦查的概念进行修改呢？这种侦查概念变动究竟能解决何种问题？这种修改对侦查权配置带来了何种影响？诸如此类的问题，需要在《刑事诉讼法》实施中予以明晰并作出必要的解释。

我国《刑事诉讼法》的此次修改的重点是“坚决贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革”的决策部署，着重“处理好刑事诉讼法与监察法、刑法、律师法、公证法等法律的衔接，维护法律体系内部协调统一”⑤参见全国人大常委会法制工作委员会主任沈春耀在2018年4月25日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上“关于《中华人民共和国刑事诉讼法（修正草案）》的说明”。。也就是说，这次《刑事诉讼法》修改不是法条结构的自我完善，而主要是《刑事诉讼法》与《监察法》的衔接，修改了与《监察法》不衔接和不吻合的规定与内容，旨在通过修改《刑事诉讼法》来保证《监察法》有效执行。因此，此次修改不可能全面考虑刑事诉讼法本身的结构和框架体系，也难免有些衔接的规定与刑事诉讼法整体结构存在内在的紧张。但是，对《刑事诉讼法》修改内容的理解不可孤立地仅限于对其修改的条款单独进行认识，需要结合《监察法》的规定进行合理诠释，以保证两法能够得到有效衔接，也可以避免部分修改与其他没有部分因不协调问题出现紧张关系。

我国《监察法》在制定过程中，学界对监察机关调查职务犯罪的调查权存在不同的观点。监察机关作为国家权力机关设立的监督机关，属于专司反腐败国家机关，其履行的对行使公权力人员的监督、调查、处置职责，这种职责不同于公安、检察机关侦查犯罪的职能，并认为监察机关行使的调查权与刑事侦查权存在本质的不同。然而，“这种否定监察委员会的调查权为侦查权的观点，引起了法学界的广泛争议。除了极少数参与监察体制改革的学者赞同改革决策部门的观点以外，绝大多数法律学者都认为监察委员会不行使侦查权的说法是难以成立的，也对监察委员会的调查不执行刑事诉讼法的观点持保留态度。”⑥参见陈瑞华：《论监察委员会的调查权》，载《中国人民大学学报》2018年第4期。由于“监察委员会调查手段的强制程度严于原行政监察机关，与侦查权有所类似，均通过对物、对人较高程度的强制手段实现查证犯罪，监察委员会针对职务犯罪以‘调查’为名展开的一些手段及其强制性都与检察机关职务犯罪侦查手段相似”⑦参见左卫民、安琪：《监察委员会调查权：性质、行使与规制的审思》，载《武汉大学学报（社会科学版）》2018年第1期。，在概念和本质上如何区分监察机关调查尤其是对职务犯罪的调查与公安机关、检察机关的侦查，特别是侦查术语中存在“调查”问题，也就成为此次修改《刑事诉讼法》必需面对的问题。只有从立法上剥离犯罪侦查与职务犯罪调查的涵盖关系，才有可能从制度上隔离调查与侦查在术语上的纠缠，减少理论依据《刑事诉讼法》关于侦查的规定产生的争议与认识上的分歧。那么，《刑事诉讼法》对此为何作上述修改呢？

综观一些立法释义书籍对侦查概念的解释，常常将侦查概念中的“专门调查工作”认定为“是指侦查机关为收集证据、查明案件事实而采取的各种调查工作”⑧参见朗胜主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2012年版，第250～251页。。基于立法部门对侦查的惯常性释义，对侦查概念的修改嫁接在立法释义的解释上也就能够自圆其说。这也是《刑事诉讼法》将“专门调查工作”修改“收集证据、查明案件情况的工作”的缘由。我国《刑事诉讼法》对侦查概念的修改，可作以下理解：

一是侦查的对象是刑事案件，而非是犯罪嫌疑人，在一定意义上符合侦查的本质。侦查首先从刑事案件开始，并以侦破刑事案件而告终，不应单纯地将犯罪嫌疑人作为侦查的客体。“刑事案件既是侦查活动的出发点，又是侦查活动的归宿。”⑨参见肖承海、郭华、陈碧：《侦查学总论》，群众出版社2009年版，第67页。将侦查定义为“对于刑事案件……工作”，赋予了侦查新的内涵，需要对侦查作出新的解释，其积极的意义不应低估。

二是强调以“收集证据、查明案情”作为侦查的基本工作，在一定程度上淡化了侦查作为专门性工作的神秘色彩。侦查工作的主要任务重在收集证据与查明案情，特别是将查明案情的工作作为侦查的主要工作，在一定意义上改变了侦查仅仅依靠通过突破口供作为侦查获得线索的传统，保持与《刑事诉讼法》第52条“不得强迫任何人证实自己有罪”相衔接，同时要求侦查机关“查明”案情，这与检察机关“证明”活动、审判机关“判明”工作相区别，其价值同样不可低估。侦查是刑事诉讼的基础工作，只有在侦查阶段查明案情，获得确实充分的证据，才能保障刑事诉讼活动向后推进。检察机关证明活动不应当过多的荷载查明案情的证据收集工作，尤其是法院判明活动更要保持“裁判”的特性，而不应在庭外通过收集新证据来补充侦查机关查明案件工作的不足或者瑕疵。

三是对强制性措施应当予以新的理解。强制性措施是为了保障诉讼的顺利进行和查明案件情况，需要根据查明案情与收集证据的需要而采取，绝不应动辄先上刑事措施，然后再开展侦查的其他工作。强制性措施本身仅仅是基于侦查需要的必备手段，并非是侦查的目的，不应以拘捕犯罪嫌疑人作为侦查的突破口。也就是说，强制性措施是辅助收集证据和查明案件情况的协助性手段。

更为重要的是，需要借助侦查含义的变化对侦查予以重新认识，并在重新配置侦查权中为保障人权提供空间，以免在侦查中的人权保障出现失衡。

二、检察机关侦查权变化与调整的解读

深化国家监察体制改革是我国一场事关全局的政治改革。这项政治改革不仅涉及监察机关的问题，还涉及对检察机关侦查职务犯罪的职能和人员进行调整，检察机关的侦查权受到了较大的影响。我国《监察法》第11条第2项规定，监察机关“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。基于《监察法》的规定，“人民检察院组织法草案努力做到与深化国家监察体制改革相衔接，将现行人民检察院组织法规定的‘对于直接受理的刑事案件，进行侦查’，修改为‘对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权’”。⑩参见全国人大内务司法委员会副主任委员何晔晖在2017年8月28日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上“关于《中华人民共和国人民检察院组织法（修订草案）》的说明”。检察机关尽管保留部分案件的侦查权，但侦查权的行使不仅需要适用《刑事诉讼法》，还需要考虑《监察法》的相关规定，因为《人民检察院组织法》规定的“依照法律规定”既包括依照《刑事诉讼法》，也包括依照《监察法》。为了与《监察法》衔接和具体化《人民检察院组织法》有关检察机关侦查权的规定，《刑事诉讼法》修改为：“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。”上述规定大致有四个方面的变化：一是删除了检察机关对贪污贿赂等案件行使侦查权及其采取技术侦查措施的规定，以适应《监察法》有关管辖案件的规定；二是取消了对“报复陷害”犯罪的立案侦查权；三是对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件的补充侦查删除了“其他”的规定；四是在检察机关立案侦查的14类犯罪的主体仅仅限定为“司法工作人员”而非是“司法人员”或者“国家工作人员”。对于检察机关侦查权变化需要作以下分析与解读：

一是检察机关行使侦查权的法律依据不仅仅是《人民检察院组织法》与《刑事诉讼法》，还涉及不调整刑事诉讼活动的《监察法》，其依照法律具有横跨不同法域的特性。《人民检察院组织法》将原来规定的检察机关“对于直接受理的刑事案件，进行侦查”修改为“对依照法律规定由其办理的刑事案件行使侦查权”。修改的《刑事诉讼法》保留检察机关在诉讼活动实施法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪的侦查权。这类刑事案件既包括司法工作人员利用职权侵犯公民权利的犯罪，即非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查、暴力取证、虐待被监管人员的犯罪案件；也包括司法工作人员利用职权实施的损害司法公正的犯罪，即徇私枉法、民事行政枉法裁判、执行判决裁定失职罪、执行判决裁定滥用职权罪、私放在押人员罪、失职致使在押人员脱逃罪、徇私舞弊减刑假释暂予监外执行、司法工作人员的滥用职权、玩忽职守的犯罪案件。之所以这样规定，是因为这类犯罪不属于典型的利用职权的“腐败型”犯罪，况且这类犯罪不仅涉及事实问题，还涉及较为复杂的法律问题，特别是依照法律规定独立行使审判权以及侦查权、执行权等问题，检察机关与监察机关在侦查能力上相比在法律上更具有优势。“对这些在诉讼监督中发现的司法人员不严格执法、违背司法公正、侵犯当事人权利的犯罪，由检察机关行使侦查权，不仅有利于检察机关有效履行法律监督职能，维护司法公正和保障诉讼正常进行，也有利于监察机关集中精力‘反腐败’，保证深化国家监察体制改革目标的实现，符合监察机关和检察机关的定位。”⑪同注①，第45页。检察机关对诉讼活动实行法律监督中发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的案件，不仅在程序上限定为“在诉讼活动实行法律监督中发现”的，还将这类案件规定了“可以”由其立案侦查，而非“应当”立案侦查。这种规定属于授权性规范，“可以”二字体现了检察机关仅仅是此类案件立案侦查的主体之一，但不是唯一主体。这类案件“可以”由检察机关立案侦查，在一定意义上讲，检察机关对此类案件也“可以”不立案侦查。于是，产生了以下疑问：对于群众举报或者当事人控告的此类案件，检察机关应当如何处理，是自行立案侦查还是移送监察机关？检察机关在何时何种情形下对于此类案件可以不立案侦查？对于检察机关“在诉讼活动实行法律监督中发现”这类案件，基于上述规定不立案侦查造成严重后果或者较大色会不良影响的，是否要追究不立案侦查的责任？如果检察机关在先行拘留和批捕中发现监察人员存在“利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利的犯罪”又应如何处理？

检察机关行使侦查权应当“依照法律规定”即《刑事诉讼法》《监察法》的规定行使。《监察法》第34条第1款规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置。”这表明，检察机关发现司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正犯罪的问题线索后，一般应当移送监察委员会，由监察机关依法调查处置。也就是说，对此类案件只有监察机关不愿立案调查或者不接受移送线索的，检察机关才能够立案侦查。同时，这类案件仅仅限于“司法工作人员”而司法人员，则会导致检察机关在诉讼监督上职权不完整，特别是检察人员作为国家工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利的案件被排除，则会使检察机关作为法律监督机关的权威丧失。因为这类案件在移送审查起诉后，对司法公正也存在一定的影响甚至损害，因此，有必要坚持对损害司法公正的犯罪由检察机关统一行使立案侦查。监察机关对于监察人员在调查职务违法犯罪实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利可以移送检察机关立案侦查，以免这类案件由监察机关调查引发不必要的怀疑，甚至在后续的刑事诉讼程序中被不断质疑，从而影响诉讼的效率。

修改的《刑事诉讼法》在检察机关立案侦查案件范围上删除了“报复陷害”类犯罪。尽管报复陷害类犯罪侵犯的主要是公民的监督权利即公民民主权利，但实践中并非如此单纯，有些报复陷害类犯罪不仅侵犯公民民主权利的犯罪，有的还涉及对公民人身权利的侵犯，侵犯的客体具有双重性。既然《刑事诉讼法》不再将报复陷害类犯罪作为检察机关的立案侦查案件范围，也就意味着这类犯罪一般由监察机关调查，检察机关不宜对其立案侦查。

二是《刑事诉讼法》在保留检察机关对公安机关侦查的案件“也可以自行侦查”的基础上，增加了对监察机关移送起诉案件的“可以自行补充侦查”。检察机关对公安机关、监察机关移送起诉的案件行使补充侦查权时，不仅适用的法律存在不同，对于公安机关移送起诉的案件适用《刑事诉讼法》，而对于监察机关移送起诉的案件“依照本法（刑事诉讼法）和监察法的有关规定进行审查”。⑫参见我国《刑事诉讼法》第170条第1款的规定。这是我国《刑事诉讼法》中第一次出现其他法律的名称即“监察法”，而在辩护中没有规定适用《律师法》，在执行程序中也没有规定适用《监狱法》。这标明《监察法》与其他法律的不同地位。笔者认为，《刑事诉讼法》如此规定在一定程度上影响了法律之间应有的关系，损害了刑事诉讼立法的严肃性和公平性。根据《刑事诉讼法》第170条和第175条规定，检察机关对监察机关移送起诉的案件，“认为需要补充核实的，应当退回监察机关补充调查，‘必要时可以自行补充侦查’”；而对于公安机关移送起诉的案件，“对于需要补充侦查的，‘可以’退回公安机关补充侦查，‘也可以自行侦查’”。对于监察委员会调查的案件，对“经审查”退回补充调查的，采用了“应当”，而在公安机关侦查的案件上采用“可以”；即使是补充侦查，前者在采用“必要时”限制的同时，采用了“可以自行补充侦查”，而公安机关案件则是“也可以自行侦查”，后者没有明确“补充”二字。“‘退回补充调查’与‘自行补充侦查’是有先后顺序的，考虑到监察机关移送的案件政治性强、比较敏感，检察机关审查后认为需要补充证据的，一般应当先退回监察机关进行补充调查；必要时，才由检察机关自行补充侦查。”⑬同注①，第401页。中纪委和国家监察委对此解释时认为，“一般而言，检察机关认为监察机关移送的案件定罪量刑的基本犯罪事实已经查清，但具有下列情形之一的，可以自行补充侦查：①证人证言、犯罪嫌疑人供述和辩解、被害人陈述的内容中主要情节一致，个别情节不一致且不影响定罪量刑的。②书证、物证等证据材料需要补充鉴定的。③其他由检察机关查证更为便利、更有效率、更有利于查清案件事实的情形。”⑭参见中央纪委国家监委法规室编：《〈中华人民共和国监察法〉释义》，中国方正出版社2018年版，第172～173页。中纪委研究室在回答“对检察机关退回补充调查案件，监察机关应如何处理”时认为，“对检察机关退回补充调查案件，调查组应根据检察机关提出的补充调查提纲和收集证据的清单，区分不同情况，经本级监察委员会主要负责人批准后，作如下处理：（一）原调查认定的基本犯罪事实清楚、证据不够充分的，应当补充证据，制作补充调查报告书，移送检察机关审查；对于无法补充的证据，应当写明理由。（二）在补充调查过程中，发现新的同案犯或新的罪行，需要追究刑事责任的，应当重新制作移送审查起诉书，移送检察机关审查。（三）发现原认定的犯罪事实有重大变化，不应当追究刑事责任的，应当重新提出处理意见，并将处理结果通知退查的检察机关。（四）发现原认定的犯罪事实有重大变化，应当改变罪名或增减犯罪事实的，应当重新提出处理意见，重新移送检察机关审查。（五）原认定犯罪事实清楚，证据确实、充分，检察机关补充调查决定不当的，应当说明理由，移送检察机关审查。”⑮参见中央纪委研究室：《对检察机关退回补充调查案件，监察机关应如何处理？》，中央纪委监察部网站，http://www.ccdi.gov.cn/yaowen/201801/t20180126_162663.html，2018年10月2日访问。然而，对于监察机关与检察机关存在分歧的，如检察机关对监察机关在补充调查中认为事实已经发生了变化，不追究刑事责任而重新提出处理意见的不合法，检察机关认为需要起诉追究刑事责任，能否要求监察机关再次移送或者独立作出起诉的决定？法律对此未规定检察院对监察机关在移送起诉后处理意见的异议程序，根据《监察法》的规定其监察活动不属于刑事诉讼活动，检察机关也就无法对其进行法律监督，不能单方作出处理。但是，监察机关移送起诉的案件尽管被退回补充调查，而被调查人与案件已经进行刑事诉讼，且有些被调查人已经被检察机关采取强制措施，其刑事诉讼程序如何终结仍需要有关规定与解释予以完善，以免影响刑事诉讼活动的严肃性。

三是由于“立法不完善，对于自行补充侦查，法律上只有总括性一提，但对其实现方式、适用范围、适用条件都没有规定，对实践缺少有效的指导，使得这一职权流于形式，有名无实”，“实践中，自行补充侦查权的运用少之又少，基本被虚置。”⑯参见袁丽丽、杨磊：《刑诉法修改背景下检察机关自行补充侦查权的思考》，载《江苏法制报》2018年5月24日。“在检察机关反贪人员基本转入监察机关的情况下，检察机关的侦查能力能否得到充分保障，这也是补充核实时需要考量的因素。”⑰参见刘磊：《刑事诉讼法与监察法衔接的政治逻辑》，载《地方立法研究》2018年第5期。基于以上的现状与忧虑，检察机关基于补充侦查的需要，应当重组侦查力量，以保障检察机关对补充侦查具有侦查能力。

另外，《刑事诉讼法》第19条第2款规定了对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大的犯罪案件的立案侦查。检察机关立案侦查的刑事案件实质上属于公安机关管辖的案件，之所以由检察机关立案侦查，是因为这类案件公安机关不便于立案侦查或者立案侦查难以摆脱不公正嫌疑抑或怠于立案侦查的，如对内蒙古原政协副主席、原公安厅庭长赵黎平杀人案件的脸侦查。这类利用职务便利或者职权影响实施的杀人、强奸等重大犯罪案件，由负有追诉的检察机关行使侦查权更为有利，也是检察机关行使立案监督的应有职能。检察机关对这类案件拥有机动侦查权，可以解决某些难以预测的特殊情况，继而维护检察机关法律监督权的权威。

三、检察机关与监察机关互涉案件的侦查权配置

检察机关与监察机关需要按照各自立案侦查管辖的权限依法进行，但在实践中检察机关立案侦查的14类犯罪案件与监察机关管辖的88类案件不仅可能存在互涉关系，而且还可能存在牵连关系，致使实践中出现立案侦查管辖上交叉或者重叠等较为复杂的紧张关系。《刑事诉讼法》基于《监察法》第34条的规定，对于此种情形未作规定。为了保障《刑事诉讼法》实施过程出现这些问题不影响刑事诉讼的顺利进行，2018年11月1日，最高人民检察院第十三届检察委员会第八次会议通过了《最高人民检察院关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）。该《规定》要求，“人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察委员会管辖的职务犯罪线索的，应当及时与同级监察委员会沟通，一般应当由监察委员会为主调查，人民检察院予以协助。经沟通，认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监察委员会；认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。人民检察院应当及时将沟通情况报告上一级人民检察院。沟通期间，人民检察院不得停止对案件的侦查。监察委员会和人民检察院分别管辖的案件，调查（侦查）终结前，人民检察院应当就移送审查起诉有关事宜与监察委员会加强沟通，协调一致，由人民检察院依法对全案审查起诉”。根据上述《规定》的内容，检察机关与监察机关对于互涉案件处理不同于公安机关与检察机关互涉案件按照“主罪与从罪”来确立侦查与配合的关系，同时对并案侦查也未作出规定，相反，《规定》构建了新的模式即“沟通”模式。

为了解决公安机关与检察机关互涉案件的立案侦查管辖问题，2012年12月26日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员会《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》要求，“如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合”。这种允许检察机关和公安机关在侦查上相互配合的规定，没有打破各自管辖案件拥有的侦查权，其权力均在刑事诉讼程序上运行。然而，检察机关与监察机关对于互涉案件处置却不尽相同。《监察法》第43条第2款规定：“被调查人既涉及严重职务违法或者职务犯罪，又涉及其他违法犯罪的，一般应当由监察机关为主调查，其他机关予以协助。”《规定》对此又作了进一步规定。

一是对于互涉案件，无论是检察机关立案侦查的案件是否与监察机关调查的案件存在“主从关系”，其权力配置顺序一般应当按照“调查—侦查”的前后相继顺序进行，“认为全案由监察委员会管辖更为适宜的，人民检察院应当撤销案件，”甚至检察机关可以放弃立案侦查权限，由监察机关并案调查。但是，《规定》排除了实践中“人民检察院在侦查直接受理案件过程中，发现犯罪嫌疑人的其他犯罪，可以并案侦查”可能。因为“并案管辖或者关联案件的管辖只能是本系统内的并案处理”⑱参见全国人大常委会法制工作委员会刑法室：《〈关于实施刑事诉讼法若干问题的规定〉解读》，中国法制出版社2013年版，第17页。。即使是按照“调查—侦查”同步分轨进行，也是以监察机关“调查优先”作为处置的基本要求。“认为由监察委员会和人民检察院分别管辖更为适宜的，人民检察院应当将监察委员会管辖的相应职务犯罪线索移送监察委员会，对依法由人民检察院管辖的犯罪案件继续侦查。”对于公职人员涉嫌行使公权力的犯罪的同时也存在普通刑事犯罪的互涉案件或者存在影响司法公正的犯罪案件，无需再区分主罪与次罪，一般由监察机关为主进行调查。在此种互涉犯罪案件中，监察机关的调查与犯罪侦查不存在相互配合的问题，更不可能由检察机关并案侦查。这种不分主次，“一概有监察机关为主调查，被调查人将一律被剥夺《刑事诉讼法》赋予其的若干程序保障，程序的正当性也将存疑。”⑲参见王一超：《论〈监察法〉与〈刑事诉讼法〉适用中的程序衔接》，载《法治研究》2018年第6期。

二是确立了检察机关与监察机关互涉案件的“沟通机制”。检察机关尽管立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件时，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监察机关管辖的职务犯罪线索的，《规定》要求应当及时与同级监察机关“沟通”。如何“沟通”以及“沟通”的机制是什么？如果“沟而不通”或者“沟通”过程中存在异议如何处置？这些问题涉及检察机关与监察机关办案衔接问题。有观点认为，这类问题归于检察机关管辖更为适宜，主要考虑是实施主体为司法人员，而司法工作中的滥用职权与玩忽职守行为的认定应当基于司法专业知识与经验作出，必要时要考虑到依法独立行使检察权、审判权的宪法原则，履行司法系统内的法官、检察官惩戒程序之后方可纳入到刑事追诉程序当中。⑳参见程雷：《“侦查”定义的修改与监察调查权》，载《国家检察官学院学报》2018年第5期。在此类互涉案件处置上没有按照“立案”先后作为确定侦查或者调查的顺序，而是采取“沟通”。这种“沟通”不是“协商”，具有“商请”的意义。对于涉及利用公权力出现的互涉案件，从保障犯罪嫌疑人或者被调查人的权利出发，特别是在刑事诉讼程序与监察办案程序中人权保障的充分程度以及是否能够聘请律师的视角出发，这类案件由检察机关立案侦查更为适宜，以免当公权力主体在程序性交往中带有某些人格化的取向，扭曲了履职过程中应然的公正立场。[21]参见［英］边沁：《道德与立法原理导论》，时殷弘译，商务印书馆2000年版，第59页。

另外，还存在检察机关内部之间侦查的配合问题。《规定》要求：“本规定所列犯罪案件，由设区的市级人民检察院立案侦查。基层人民检察院发现犯罪线索的，应当报设区的市级人民检察院决定立案侦查。设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查，或者由基层人民检察院协助侦查。最高人民检察院、省级人民检察院发现犯罪线索的，可以自行决定立案侦查，也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。”根据上述规定，地市级检察机关设立专门部门负责侦查工作，而区县级检察机关不设立负责侦查的专门部门，仅仅在地市级检察机关侦查时予以配合。对于构建此种机制存在以下需要解决的问题。

首先，如果区县级或者基层检察机关不设立专门部门负责侦查，而设区的市级检察机关将案件交由这些不设立专门部门负责侦查基层检察机关立案侦查，由基层检察机关哪个部门负责立案侦查？其立案侦查的基层检察机关是否具有侦查能力？在检察机关反贪反渎职能与人员转隶监察机关后如何解决基层检察机关的侦查能力问题是一个值得思考的问题。如果仅仅由基层检察机关协助侦查，其协助人员的身份如何确定？尽管侦查概念上将侦查主体限定为检察机关，“人民检察院对直接受理的案件的侦查”没有对侦查人员作出规定，但检察机关“对直接受理的案件的侦查适用本章规定”要求，其侦查需要的是侦查人员，协助侦查的检察人员也应当具有侦查人员的身份。如果不具有侦查人员的身份，就需要进一步明确哪些事项能够协助而哪些事项不能协助，否则辩护律师在履行辩护权时会提出异议。

其次，如果案件属于检察机关与监察机关互涉案件，其中，履行立案调查职能的监察机关属于区县级监察机关，地市级检察机关如何予以协助？如果交由没有侦查部门或者侦查权的基层检察机关协助，其协助权力属于何种权力以及权力何来？这些问题需要从正当程序与侦查能力提升的视角予以合理配置，不宜作出断崖式的规定，影响检察机关侦查权配置的合理性。

四、余论

无论是《刑事诉讼法》还是《监察法》均是依据宪法制定的，均作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，两者之间不存谁服从谁的“主从关系”，更不宜认为《刑事诉讼法》“与监察法作为政治领域的法律规范相比，其在法律体系中的从属地位”[22]参见吴建雄、王友武：《监察与司法衔接的价值基础、核心要素与规则构建》，载《国家行政学院学报》2018年第4期。。《刑事诉讼法》与《监察法》之间的衔接，是因为《监察法》的规定不通过修改《刑事诉讼法》与之衔接难以保障其有效实施。《刑事诉讼法》的此次修改不是自身结构的完善，难免会出现一些需要进一步解释和系统性诠释的问题。《刑事诉讼法》作为“宪法的适用法”以及“国家基本法的测震器”[23]参见［德］克劳斯·罗科信：《刑事诉讼法》，吴丽琪译，法律出版社2003年版，第13页。，监察机关调查职务犯罪案件需要考虑《刑事诉讼法》的有关规定，否则，《监察法》第33条规定的“监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。监察机关在收集、固定、审查、运用证据时，应当与刑事审判关于证据的要求和标准相一致”就难以实现。检察机关侦查权基于《监察法》的规定作出的变动与调整，需要站在监察制度改革和司法改革的高度予以解读，沿着推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的目标来诠释，既“不能站在刑事诉讼法的角度审视评判调查权的有关制度规定”[24]参见《以监察法和刑事诉讼法为遵循 准确把握调查权和侦查权的内涵》，中央纪委国家监委网站，http://www.ccdi.gov.cn/special/sdjjs/pinglun_sdjxs/201801/t20180126_162661.html，2018年12月2日访问。，也不应仅仅站在监察法的视角来解释检察机关的侦查权尤其是侦查权行使程序，应当站在宪法规定的“尊重和保障人权”高度来理解重构检察机关侦查权的体系结构，因为监察机关调查职务犯罪案件与检察机关立案侦查的案件均属于刑事案件，具有同质性。