联合国在网络主权博弈中的作用

(湖南师范大学法学院 湖南 长沙 410006)

网络主权经历了从不被认可到广为接受的发展过程。二十世纪九十年代中期，约翰·P.巴洛在《网络空间独立宣言》中宣称，各国政府在网络空间中没有主权。在此之后，西方国家也有声音称网络空间是“全球公域”。但这种“去主权化”思想在随后形形色色的网络入侵、网络攻击和网络犯罪等问题中被证明过于“乌托邦”。2009年，由北约14国在塔林建立的“网络防御合作卓越中心”启动了“塔林手册进程”，试图在国际法层面拟定一套网络空间的行为规范。《关于网络战国际法适用的塔林手册》(《塔林手册》1.0版)和《关于网络行动国际法适用的塔林手册》(《塔林手册》2.0版)分别于2013年和2017年出版面世。尽管《塔林手册》2.0版相对于前一个版本对网络主权的阐述更加系统与全面，但其终究是西方学界主导下、具有浓厚西方政府色彩的国际法学术作品。①与此同时，联合国信息安全政府专家组也在2013年的一份共识性文件中表示，包括《联合国宪章》在内的国际法同样适用于网络空间。联合国对网络空间规则适用的关切毋庸置疑，其作为目前代表性最广泛、最具权威的政府间国际组织，应当在力所能及的范围内引导网络空间行为准则朝着符合国际社会共同期望的方向发展。

一、参与网络基础设施的管理

网络基础设施作为网络活动的平台和载体，是网络空间的基本构成要素之一。②互联网的技术架构决定了顶级域名和根服务器的基础地位。目前的互联网域名体系以国际互联网域名与IP地址分配机构(ICANN)为核心，各国互联网的运行都高度依赖位于美国的原根域名解析服务器。③一个国家的网络主权建立在其本国所管辖的通信技术系统之上，其对国家顶级域名的掌控和根服务器的管理是该国网络主权的必然要求。但是成立于1998年的ICANN并不是一个国际性的组织，实际上，它是一个依据美国国内法设立、受美国行政管理当局管辖的机构。这种由隶属于某一特定国家的组织机构管理顶级域名和根服务器的模式存在着许多不受国际法规范控制的隐患，顶级域名和根服务器的运作很容易受到特定国家的干预，其他国家的网络主权极易受到侵犯。

目前，一国想要拥有其专属的顶级域名，需要和ICANN签订协议。例如，我国和ICANN签订的协议就约定由中国负责管理“.cn”这个顶级域名。这种协议本身是双方基于公平、平等而签订的，但顶级域名在实际管理中却出现过被一国政府强行干预的不公平情形。据报道，伊拉克顶级域名“.iq”曾被人为从根服务器上屏蔽了数天。④这一行为使得该国境内的网站全面停止服务，给其造成了严重的社会、政治、经济混乱。类似的事件也在利比亚发生过。如果一国政府能够轻易实施这样的行为，无疑会给其他国家的网络主权带来严重的侵害，给网络空间的秩序增添不稳定的因素。顶级域名和根服务器等网络基础设施应当脱离某一国的主导和控制，交由权威性的国际组织来管理。

在各国平等参与管理全球性事务已成为趋势的今天，将顶级域名和根服务器等网络基础设施交由特定国际组织来管理是较理想的模式。各国对自己的顶级域名享有至高无上的网络主权，在此基础上，统一让渡出一部分管理权给该国际组织，由该国际组织按照法定的程序对各国顶级域名和根服务器实施管理。在这种状态下，不存在任何特定的国家能够任意对他国的顶级域名采取类似屏蔽的措施，各国所享有的网络主权能够得到更加充分的保护。在为数众多的国际组织中，联合国应当是不二之选。其成员国数量的绝对优势能够确保各国更直接地行使网络主权，其组织机构的权威性能够保障网络主权有关国际法规范的适用，而且网络空间和平与发展的目标也与《联合国宪章》中的规定相呼应。

二、推进网络主权条约的签署

网络空间已经成为人类生活越来越难以离开的一个新“空间”，不论是国内法上的行为主体，还是国际法意义上的行为主体，都越来越频繁地在网络空间从事各种活动。有具体行为的地方就需要有行为规范，这是维持良好秩序的前提，法律规范就是这些行为规范中的一种。一国公民在国内网络上实施的行为要受到该国国内法的规范，同样，在国际层面上，国际法行为主体在网络空间实施的行为也需要受到国际法的规范。但网络空间的国际法规范目前尚处于空白状态。上文提及的《塔林手册》实际上描述了一些应当受到国际法规范的网络空间行为。2013年出版的《塔林手册》1.0版在具体内容上分为国际网络安全法和网络武装冲突法两个部分，用将近100个条文对主权、管辖、国家责任、使用武力等内容进行了规定。2017年出版的《塔林手册》2.0版在内容上分为了一般国际法与网络空间、国际法特别制度与网络空间、国际和平与安全和网络活动、网络武装冲突法等四个部分，用超过150个条文规定了主权、国际责任法、不受国际法规制的网络行动、国际人权法等众多内容。⑤

《塔林手册》2.0版相较于《塔林手册》1.0版，在具体内容的阐述上明显更加充分，而且结构编排方面也更加科学合理。然而，不论《塔林手册》2.0版对于网络空间的行为准则规定得有多完善，其终究只是一份学术性质的作品，不具有法律规范的属性。《塔林手册》或许会影响网络空间国际法的产生和发展，但由于其制定的过程缺乏广大发展中国家以及不发达国家的参与，不具有广泛的代表性，因而难以成为约束世界各国的法律规范。另一个值得注意的事实是，国际社会目前在网络主权的具体发展层面上仍旧层次不齐、进度各异，这也是未来国际社会进一步完善网络主权的重要着力点。关于网络空间的发展方向，我国外交部条法司马新民副司长在2013年举办的中美互联网论坛上发表了《我们需要怎样的网络秩序》的演讲，他认为法治应当成为互联网治理的基本方式，互联网法治可以通过三个步骤来实现：宣言、框架性公约和特定领域的条约。要在网络空间实行法治，首先应当制定出充分、合理的法律规范。在国际法当中，法律规范主要表现为国际条约。联合国的广泛代表性和权威性为网络主权有关国际条约的签署提供了良好的平台和稳固的基础，能够在网络主权发展急需国际法规范的关键时期最快可能地推动相关国际条约的签署。

三、保障网络治理的平等参与

如果说网络主权存在不同层级的特征，那么网络基础设施应当属于最底层的物理层，而网络主权相关的国际条约应当属于最顶层的核心层。在物理层与核心层之间，还有由科技、贸易、文化、社会、生活等人类活动组成的应用层。⑥人类基于网络基础设施的各种行为与活动受到法律规范的调整，但法律规范本身不能实现法治。“徒法不足以自行，”法律规范的具体实施需要人的参与，网络主权相关的国际条约在实施的过程中需要各国的参与，平等参与网络空间的治理是实现网络空间法治的前提。国际性是网络的根本属性，各主权平等国家都是网络中的一部分，理应共同对这一人类生活的新空间进行治理。但并不是所有的观点都同意将网络空间交由各国共同治理，有的认为网络空间属于“全球公域”，不为任何一国所支配；有的认为网络空间应当由“多利益攸关方”进行治理。“全球公域”的观点已逐渐被否定，但“多利益攸关方”治理模式还在被人们热议。

“多利益攸关方”治理，是指政府、私营部门和民间团体通过发挥各自的作用，共同为互联网确定演进和使用形式。⑦《塔林手册》2.0版在网络空间治理模式的选择上就赞成这一观点。但“利益攸关方”究竟包括哪些主体？各“利益攸关方”在做出决策时应当采用什么样的规则以确保公正？这种模式自身还有许多问题没能得到妥善的解决。实际上，所谓的“多利益攸关方”治理模式其实是网络空间的“丛林法则”模式。能对特定问题做出最终决定的往往是网络空间的强者，是网络强国，而表面上参与其中的弱国大都只能跟随其后，很难获得发言权和决策权。更何况，这种将网络空间发展方向的决策权分散给众多主体的模式，在多大程度上能强化主权国家对其网络主权的享有和行使，是值得我们怀疑的。如果不能将这种模式现存的众多问题一一解决，“多利益攸关方”治理模式极有可能损害各国所享有的网络主权。

真正意义上的网络空间全球治理应当充分考虑到世界各国的网络主权，让每一个组成互联网的国家都能够平等地参与网络空间的治理，都能够在国际社会发出自己的声音，不论其网络技术的发展程度如何，也不论其加入这一空间的时间如何。从这个意义上说，权威性政府间国际组织相比于“多利益攸关方”更能实现网络空间的共同治理，并且更有把握将网络空间朝着国际社会共同期望的方向发展。而在目前众多的政府间国际组织当中，联合国毫无疑问最有实力担此重任。

结论

网络主权的存在已经逐渐成为不争的事实，但网络主权具体包含哪些内容，一国享有的网络主权究竟应当如何在网络空间行使，国际社会还存在争议。各国在面对这些问题时，往往会从自身利益的角度给出各自的回答，网络主权博弈实质上就是各国在这些问题上的主导权博弈。但值得注意的是，这些问题的回答直接决定着网络空间的发展方向，决定着将来各国在网络空间的行为准则。在这场博弈中，联合国应当发挥其最具代表性、最具权威的政府间国际组织的作用，在网络主权发展的重要时期，引导其朝着符合国际社会共同期望的方向发展。具体而言，联合国应当参与网络空间物理层面的基础设施管理，以确保网络空间的基本要素不受特定国家干预。而在网络空间核心层面，联合国可以有力地推进相关国际条约的签署，为网络空间的有序运行提供制度保障。同时，联合国也能够提供良好的平台实现世界各国对网络空间的共同治理，确保各国在网络空间治理中的平等参与。

【注释】

① 参见黄志雄：《网络主权论：法理、政策与实践》，社会科学文献出版社，2017年版。

② 参见方滨兴、邹鹏、朱诗兵：《网络空间主权研究》，《中国工程科学》2016年第6期，第2页。

③ 参见方滨兴：《从“国家网络主权”谈基于国家联盟的自治根域名解析体系》，《信息安全与通信保密》2014年第12期，第35页。

④ 参见方滨兴：《从“国家网络主权”谈基于国家联盟的自治根域名解析体系》，《信息安全与通信保密》2014年第12期，第36页。

⑤ 参见黄志雄：《网络主权论：法理、政策与实践》，社会科学文献出版社，2017年版。

⑥ 参见郝叶力：《三视角下网络主权的对立统一》，《网络安全技术与应用》，2016年第10期，第5页。

⑦ 参见张新宝、许可：《网络空间主权的治理模式及其制度构建》，《中国社会科学》2016年第8期，第145页。