PPP视角下我国农村公共文化产品供给模式研究

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610065)

一、引言

文化建设是社会主义新农村建设的重要环节。文化生活作为人民日常生活中必不可少的一部分，是一种凌驾于物质需求之上的精神需求，它是衡量人们生活水平的一项重要指标。在公共文化产品方面，农村地区存在着供需矛盾的问题。而当前我国现行的供给模式中，无论是“文化部门”供给、“以县为主”供给抑或是“市场、第三部门”供给的模式都存在着一定的缺陷，加上农村公共文化产品的供给长期以来缺乏有关部门的重视，供给失衡的问题就更为显著。鉴于此，在公、私、第三部门之间建立一种合作伙伴关系就显得尤为重要。随着社会主义市场经济的高速发展，市场机制的日趋成熟，我国已基本具备了应用PPP模式进行农村公共文化产品供给的政策、资金及实战条件。

二、农村公共文化产品供给模式分析

(一)文化部门供给模式。“文化部门”的供给模式根本上而言还是公共产品的供给。在“文化部门”供给模式下，政府既承担了文化所有者的责任，又扮演了文化活动组织者的角色。在这种模式下，政府的所有活动都具有强制性，因此也保障了其实施的效果。另外，政府可以通过经济、行政或法律的手段对公共文化产品进行分配，缓解城乡之间供给差异的矛盾。但是，这种供给的模式实际上是以国家为本，而不是以民为本①。因此，它的缺点也就自然而然地显现出来了。第一，产品供给种类单一、功能不齐全。因为没有根据民众的需求而完全是依照国家的政策来对公共文化产品进行提供，必然导致供给与需求之间存在巨大的差异。第二，单纯的由文化部门来对公共文化产品进行供给，势必会产生资金不足及效率低下的问题。

(二)以县为主供给模式。以县为主的供给模式也属于公共供给的模式，其投资模式、决策方式都与文化部门供给模式相同，只是将事权下放于县级政府，依然以公共部门为主导。与文化部门供给模式相比，它更能反映广大人民群众的利益与文化需求，提高公共财政资金的效益。然而，其本质上仍是属于一种以公共部门为主导对公共文化产品进行供给的一种模式，因此，这种模式也有着“文化部门”供给模式所存在的弊端。另外，由于县级行政区域在广义上仍属于农村地区，其能调用和利用的资源都十分有限，难以摆脱城乡二元经济格局的困境。

(三)“市场、第三部门”供给模式。市场供给究其本质属于私人供给模式，且其能解决政府供给出现的效率低、产品质量差、供给与需求差距悬殊等问题，还可以在公共产品的供给过程中引入市场竞争。这样一方面可以降低生产成本。另一方面又可掌握更加真实的农民需求。诚然，这种供给模式也存在弊端。第一，市场失灵。生产成本与经济收益的脱节，边际收益无法弥补边际成本，以营利为目的的私人企业就会产生市场失灵，造成公共文化产品供给的缺失。第二，志愿失灵。在我国，志愿工作还处于初级阶段，更不用说农村的志愿工作，社会认可度低，参与积极性不高等问题更是“家常便饭”。第三，我国还处于社会主义初级阶段，大部分农村居民的支出都用于食物等生活必需品，因此他们对于公共文化产品这类的精神文化消费的支付意愿都十分低。

三、农村公共文化产品供给失衡的分析

(一)供给投入资金不足。近20年来文化事业费在国家财政支出的比例十分微小，而群众文化支出更仅是文化事业支出的三分之一。究其原因，供给主体的单一性则是造成这种问题的主要因素。如前文分析，我国目前虽有“文化部门”供给模式、“以县为主”供给模式、“市场、第三部门”供给模式等多种模式，但无论是“文化部门”抑或是“以县为主”的供给模式，供给主体仍为政府。而“市场、第三部门”的供给模式在我国的发展本身就处于一个初级阶段，更不用提及在农村的应用情况了。

(二)缺乏长远规划。在我国现存的公共文化产品的供给模式下，都是一种“送文化”而不是“种文化”的模式。“送文化”的供给模式优点在于可以在很短的时间内满足农村居民的精神需求，但最大的缺点就是存在时效性，其只能是暂时的，而农民的精神文化需求是随着社会经济的不断发展而变化，并且会呈现出多样化的特征，因此并不是一个长久之策。另外，短期的“送文化”无论是对于何种供给模式来说，不仅供给成本高，且不能真实地掌握农民的文化需求。

(三)专业人才匮乏。相对于农村公共文化基础设施建设的发展，农村公共部门专业人才的短缺现象更为严重。在大部分的乡镇、村庄及社区等农家书屋、图书馆、活动室等，管理人员多为一般的行政人员、退休的乡村教师、政府部门工作人员的亲属等担任。因为专业技能与职业不匹配的关系，导致了一些深层次的文化活动根本无法开展，人民的文化需求也只能是停留在一些简单的借还书的活动上，更不要说多样化的文化产品。这样一来，既浪费了已投入的供给成本，又无法满足人民的深层文化需求。

四、农村公共文化产品供给PPP模式

(一)构建农村公共文化产品供给 PPP 模式的必要性。正如前文的分析，当前现存的“文化部门”、“以县为主”和“市场、第三部门”供给模式各有其弊端，无法很好地解决这一问题，而PPP模式则可以最大限度地优势互补，各取所长，整合公私部门的各项可利用的资源，进行资源的优化配置，有效地解决供给失衡问题，提高供给效率及质量。第一，市场机制激发了农村公共文化产品的供给效率。第二，整合社会闲余资金，缓解政府财政压力。第三，发挥市场优势，分担项目风险。PPP模式则恰巧可以将私人部门先进的技术和管理经验用于落后的农村公共文化产品供给中去，而政府也可以借此合作模式提升人民的福利。

(二)构建农村公共文化产品供给 PPP 模式的可行性。第一，政策可行性。党的十七大报告也强调了加强农村基础设施建设，推进社会主义新农村的发展，统筹城乡发展的一系列方针。除此之外，我国现行的《招标投标法》、《抵押法》、《担保法》以及与 BOT 模式相关的政策框架等，都为 PPP 模式的发展奠定了良好的政策基础。第二，资本可行性。一方面，伴随着改革开放的政策日益推进，民营经济逐步占据国有经营的主导地位。这些民营企业已经逐步具有了与国外竞争的资金、技术与管理经验，他们可以成为农村公共文化供给PPP模式中的重要力量。第三，丰富的实践经验。PPP模式产生于上世纪九十年代，至今已有了丰富的实践经验，其涉及教育、医疗、交通等多个领域，成为西方国家提供公共产品及服务的一个重要的模式。而在我国，PPP实践已成功应用与多项基础设施的建设和公共事业的领域并取得了得到了较好的应用。

五、结语

PPP模式作为当今社会一种新兴的公共服务供给模式，已经在理论和实践的过程中引起了广泛的关注。另外，作为一种能够兼顾效率与公平，维护多方利益的一种合作方式，必将在未来引起更多管理者及学者的重视。这种多元合作的思想对于未来私人部门及社会主导的主导作用而不仅仅是政府主导作用的发挥也应引起我们的关注及思考。与此同时，本文对于农村公共文化产品供给的PPP模式的路径探索还比较浅显，对于其他各方面的分析都还未能够进一步深入，需在今后的研究中进一步完善。

【注释】

①吴理财.非均等化的农村文化服务及其改进对策[J].华中师范大学学报,2008(5)：14.