网络短视频平台：走向合作治理模式

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近年来，网络短视频行业呈现爆发式增长。短视频时长通常在五分钟以内，可利用智能手机实现快速拍摄及编辑，并可方便地分享到社交平台，具有制作门槛低、社交性强的特点，因此迅速积累了大量用户。据中国网络视听节目服务协会发布的《2018中国网络视听发展研究报告》显示，截至2018年6月，短视频用户规模为5.94亿，占网络视频用户97.5%。①2019年1月4日，中国网络视听节目服务协会发布了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》（以下统称为“两个行业规范”），对网络短视频作出了严格而具体的规范，引发了互联网行业的热议。本文拟对这两个行业规范的背景、内容及影响进行解读。

两个行业规范的性质和出台背景

这两个行业规范是由中国网络视听节目服务协会发布的，该协会是网络视听领域唯一的国家级行业组织，根据协会章程，作为行业自律性规范，这两个规范只对该协会的会员具有约束力，没有普遍的对外法律效力，算是一种软法。

以行业规范调整网络短视频行业，是一种典型的合作治理模式。合作治理强调公私多元主体的合作与参与，聚合分散的资源，协调利益和行动，进而实现行政任务。首先，该协会的业务主管单位是国家广播电视总局，这两个行业规范是在总局的指导之下进行的，②体现了总局对短视频行业的监管理念，并与总局此前的立法和政策一脉相承，因此，协会的会员自当遵守，即使协会之外的成员也会将其作为重要的行为指导。其次，央视网、芒果TV、腾讯视频、优酷、爱奇艺、搜狐、哔哩哔哩（B站）、今日头条、快手、秒拍等开展短视频业务的主要平台参与了这两个行业规范文本的起草和制定，说明行业规范不是政府单方主导的，而是体现了政府、企业、行业协会三方共同协商对话、合作治理的互联网治理新趋势。以合作治理方式进行短视频行业治理，能够更好地反映短视频行业的需求，获得短视频企业的认同和执行。

在这两个行业规范出台之前，相关主管部门已经采取了一系列措施对短视频行业加强监管。2017年5月，总局发布《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》，强调网络视听节目与广播电视节目同一标准。未通过审查的电视剧、电影，不得作为网络剧、网络电影上网播出。禁止在互联网上传播的节目，也不得在广播电视上播出。当年6月，在《网络剧、微电影等网络视听节目内容审核通则》（2012年）的基础上，中国网络视听节目服务协会发布了《网络视听节目内容审核通则》，要求互联网视听节目服务相关单位在网络视听节目内容审核方面先审后播、审核到位，坚持正确的政治导向、价值导向和审美导向，坚守节目内容底线。2018年，全国扫黄打非办公室召集多家互联网企业，要求网络直播及短视频企业加强内容管理。当年7月，网信办会同其他五部门开展网络短视频行业集中整治，处置B站、秒拍等一批违法违规平台。当年8月，国家广电总局要求北京市文化市场行政执法总队对快手、抖音传播违法内容的行为作出处罚。在一系列刚性措施之后，2019年初出台这两个相对柔性的行业规范，体现了监管部门在探索短视频监管方面注重刚柔相济，多措并举。

两个行业规范的主要内容及影响

《网络短视频平台管理规范》的主要内容包括以下五个方面：

1.对网络短视频平台实行节目内容先审后播制度，并对审核员的数量和素质提出了要求。规范要求平台上播出的所有短视频均应经内容审核后方可播出，包括节目的标题、简介、弹幕、评论等内容。这一制度有利于弘扬主流价值观，减少违法低俗不良信息，也会导致短视频行业的重新调整。目前弹幕已经成为短视频的主要社交方式，且各网络平台主要依赖人工来审核弹幕，此次规范将促使各大网络平台加大资金和人员投入力度，采取“人工智能+人工审核弹幕”的模式。规范还要求审核员应当经过省级以上广电管理部门组织的培训，审核员数量与上传和播出的短视频条数应当相匹配。原则上，审核员人数应当在本平台每天新增播出短视频条数的千分之一以上，这也将提升企业的运营成本。对于网络用户而言，先审后播，其观看体验也会受到一定影响。

2.建立“违法违规上传账户名单库”，并实行信息共享机制。对被列入“违法违规上传账户名单库”中的人员，各网络短视频平台在规定时期内不得为其开通上传账户。这体现了现代信用监管的理念，改变了传统命令式、强制式监管有效性不足的弊端，通过信息公示和共享，强化行为主体的自我责任和社会的广泛参与，对于违法违规人员将起到较好的震慑和惩处作用。

3.对短视频版权进行规范，要求网络短视频平台应当履行版权保护责任，不得未经授权自行剪切、改编电影、电视剧、网络电影、网络剧等各类广播电视视听作品。短视频版权问题日益突出，国家版权局等部委开展的“剑网2018”行动将短视频版权整治作为重点之一，自2018年9月14日开展部署以来，抖音、快手等15家短视频企业共已下架删除各类涉嫌侵权盗版短视频作品57万部。③因此，在规范中强调短视频版权保护具有突出的现实意义。

4.提高正面优质短视频内容供给，强调合理设计智能推送程序，优先推荐正能量内容。针对网络短视频内容良莠不齐，一些视频导向意识不强，片面逐利的问题，规范强调了通过人工智能技术手段加强正面引导，弘扬正能量，与我国的舆论宣传导向保持一致。

5.建立未成年人保护机制，采用技术手段对未成年人在线时间予以限制，设立未成年人家长监护系统，有效防止未成年人沉迷短视频等内容。我国未成年网民数量庞大，根据第42次《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2018年6月，中国网民规模超8亿人，其中21.8%的上网者年龄在20岁以下，不足10岁的网民约有2900万。④由于未成年人辨别能力和自控能力较弱，容易沉迷于网络，因此建立上述未成年人保护机制对于引导积极向上的未成年人网络文化，保护未成年人身心健康具有积极意义。

《网络短视频内容审核标准细则》则是根据《互联网视听节目服务管理规定》第十六条所列的10条标准，以及《网络视听节目内容审核通则》第四章第七、八、九、十、十一、十二条所列94条标准制定，规定网络播放的短视频节目，及其标题、名称、评论、弹幕、表情包等，其语言、表演、字幕、背景中不得出现21个方面、100条的具体内容（常见问题）。除了大众都了解的红线，比如对“攻击我国政治、法律制度”“台独”“损害国家形象”等作了明确规定，还对很多内容作了更为严格详细的管控，同时还列举了例子，有助于统一审查标准，提升审查的可操作性。此次以传统的长视频内容管理规定和审核通则为基础，制定短视频内容审核标准细则，表明相关监管机构已将短视频内容管理与长视频统一标准。

这两个行业规范旨在净化网络短视频内容，整治网络短视频传播秩序，将促使相关短视频企业重视内容管理，加强人员配备、技术手段和内容规范，推动短视频行业走向规范。当然，行业规范能否得到有效落实，广电总局等相关监管部门是否还有必要出台更具有强制力的法律规范，还要结合实践进行进一步评估。我们期待这种合作治理模式能够为互联网治理探索出有益经验。

注释：

①我国网络视频用户超6亿 短视频用户爆发式增长，http://www.xinhuanet.com/politics/2018-11/28/c_1210004564.htm

②在2018年11月第六届中国网络视听大会上，国家广播电视总局党组书记、局长聂辰席透露，在总局指导下，中国网络视听节目服务协会联合国内主要视频网站，制定了《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》100条，近期将向社会公布，将有助于进一步规范短视频传播秩序，http://news.cctv.com/2018/11/29/ARTI8Yef725H0Xe3LPa00o14181129.shtml

③国家版权局：15家短视频平台下架侵权盗版作品57万部，《法制日报》2018年11月8日。

④第42次《中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201808/t20180820_70488.htm