以生态法治化推动建设清新福建

□ 付朝阳

习近平总书记在福建工作的十七年半里，探索并实践了生态文明思想，特别是在2000年极具前瞻性地擘画了福建生态省建设蓝图。长期以来，福建全省上下牢记总书记殷切嘱托，坚持改革创新，坚持制度完善，坚持法治建设，着力推进生态文明建设，福建成为全国首个生态文明试验区。

一、坚持以“两山论”为引领，探索生态文明建设实践路径

福建地处我国东南沿海，面向台湾，毗邻港澳，南接珠三角，北承长三角，区位优势突出，人文独具魅力，美景交相辉映，山海相得益彰。多年来，福建省认真贯彻总书记一系列重要指示，一以贯之地深入实施生态省战略，坚定不移走绿色发展之路，生态文明建设成为福建改革发展的显著标志。

（一）习近平总书记为福建生态文明建设指明了方向。习近平同志刚到福建，在厦门市工作时就提出，“不以牺牲旅游资源为代价去发展工业”，亲自主持厦门筼筜湖生态环境整治。到宁德工作时，习近平同志提出生态、经济、社会效益相统一，强调 “苦战七年，荒山披绿装”。在福州工作时，习近平同志提出“城市生态建设”理论及推动出台《城区内河污染综合整治规划》。担任省领导后推动治理长汀水土流失、林权改革等，特别是任福建省长期间极具前瞻性地为福建作出了生态省建设的历史抉择。习近平同志在常口村调研时就反复叮嘱“绿水青山是无价之宝，你们要画好山水画，扎实抓好山地开发，做好山水田文章”，形成了“绿水青山就是金山银山”、“山水林田湖草”生态系统治理理论的雏形。到中央工作之后，习近平同志非常关心福建的生态环境保护和生态文明建设。习近平同志指出，生态资源是福建最宝贵的资源，生态优势是福建最具竞争力的优势，生态文明建设应当是福建最花力气抓的建设。习近平同志到福建调研时，要求我们走出一条“机制活、产业优、百姓富、生态美”的新福建绿色发展之路。习近平同志这些重要论述和重要观点，与习近平生态文明思想是一脉相承的，是福建推进生态文明建设的根本遵循。

（二）福建一以贯之推进生态省建设。本世纪之初，时任福建省长习近平同志提出生态省建设的战略构想，成立生态省建设领导小组并亲任组长，开展福建有史以来最大规模的生态保护调查。2002年7月，启动生态省建设，同年8月，福建被列入全国第一批生态省建设试点。从那时开始，福建牢记习近平同志嘱托，传承接力、先行先试，着力构建协调发展的生态效益型经济体系、永续利用的资源保障体系、自然和谐的城镇人居环境体系、良性循环的农村生态环境体系、稳定可靠的生态安全保障体系、先进高效的科教支持和管理决策体系。2014年被国家批准为全国第一个生态文明先行示范区，标志着福建的生态省建设由地方决策上升为国家战略。2016年，国务院印发《国家生态文明试验区（福建）实施方案》，确定福建为全国首个国家生态文明试验区，明确了38项重点改革任务，为全国生态文明制度建设探索经验、提供示范。

（三）“清新福建”成为享誉全国的金字招牌。改革开放40年来，福建牢固树立新发展理念，坚持“绿水青山就是金山银山”，把生态文明建设放在突出位置，坚定不移走绿色发展之路，取得显著成效。一方面，经济发展的“素质”不断提高。经济增长保持中高速，2017年地区生产总值达3.2万亿元，居全国第十，人均生产总值2016年已跃居全国第六，快速拉近与东部发达省份发展距离；新旧动能加快转换，战略性新兴产业增加值年均增长15%，2017年高技术产业增加值增长12.5%，产业迈向中高端，主要污染物排放强度、能源消耗强度、清洁能源装机比重和消费比重等指标均位居全国前列。另一方面，生态环境的“颜值”持续提高。福建是全国生态环境最好的省份之一，山很绿，森林覆盖率65.95%，多年领跑全国；水很清，2017年全省主要水系Ⅰ～Ⅲ水质比例为95.8%，明显优于全国平均水平；空气任性呼吸，九个设区城市空气质量优良天数比例为96.2%，PM2.5年均浓度为27微克/立方米，比全国平均水平低37.2%。2017年生态文明建设评估排名全国第二。

福州春色满园

二、坚持以改革创新为动力，推动生态文明建设法治化、制度化

习近平总书记强调，“实行最严格的生态环境保护制度”，要“加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向”。回顾福建生态文明建设历程，正是始终以总书记的指示为根本遵循，坚持解放思想、先行先试、改革创新，健全法治、完善制度，着力破解生态环境保护的痛点堵点难点，推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化。

（一）构建系统的生态文明建设法治体系。总书记在任福建省长期间，亲自审议通过了资源开发、环境治理、区域保护、生态建设等方面的法规规章10余部。福建将行之有效的政策制度上升为法律规定，持续完善生态文明建设法律法规体系。2010年，福建省人大常委会审议通过《关于促进生态文明建设的决定》，2018年通过《关于全面加强生态环境保护 依法推动打好污染防治攻坚战 持续推进国家生态文明试验区建设的决议》。在一系列法治建设探索和积累的基础上，福建省人大常委会2018年颁布并于同年11月施行了《福建省生态文明建设促进条例》。

这部条例在理念、制度、保障措施等方面都有许多重大突破。在创新理念方面，将“绿水青山就是金山银山”列入立法目的，贯穿条例始终，可操作、可执行，为探索践行“两山论”有效实现路径提供法律保障；将生态文明建设确立为法治要求，凸显福建发展底色和行政基调；将战略规划与生态保护红线作为第一基本原则，以规划引领建设，以生态保护红线保障生态安全底线；明确提出要统筹山水林田湖草系统治理，促进人与自然和谐；突出强调经济社会发展要与生态文明建设协调。在完善制度方面，要求全面推行河长制和湖长制，健全完善水土流失、生态林业保护、湿地保护等，建立生态文明建设公众参与制度，规范多元化生态保护补偿机制、完善生态保护区域财政支持机制；明确提出要加大生态文明建设方面的政府财政投入，注重运用市场机制，发挥好税收、价格、保险、信贷等手段的作用。在强化保障方面，构建生态文明建设和生态环境保护绩效考核和责任追究机制，建立健全政绩差别化考核机制，实行生态环境损害责任终身追究制，各级人大强化生态文明建设的监督指导。

系统的生态文明法治体系来源于探索和改革。福建省始终坚持解放思想、先行先试、改革创新，着力推进生态文明领域治理体系和治理能力现代化。特别是2016年作为首个国家生态文明试验区以来，以构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系为主线，形成了一套内容丰富、相互衔接的改革“施工图”，创造出一批具有全国影响的改革经验和制度成果，以及生态环境保护党政同责、生态云、木兰溪流域整治等一批富有地方特色的改革探索，丰富和拓展改革措施，着力破解促进绿色发展、污染防治攻坚、生态保护、环境监管等方面的痛点堵点难点。

（二）构建生态文明建设的目标责任体系。《福建省生态文明建设促进条例》用法律形式规定了“坚持绿水青山就是金山银山”“坚持用最严格制度保护生态环境”“应当建立充分反映资源消耗、环境损害和生态效益的生态文明目标评价考核制度”的要求。这些规定来源于这些年的探索实践。

2010年福建就在国内率先推行环保“一岗双责”。2014年起，建立“一季度一通报”机制，将生态环保工作纳入全省经济运行分析会范畴；建立差异化考核评价制度，取消34个限制开发区域的县（市、区）GDP考核等。2016年，在国内率先扛起生态环保“党政同责”大旗，地方党政一把手与省委省政府签订生态环保“军令状”。

经过多年的实践，福建更加深刻体会到，建设生态文明，必须紧紧扭住“党政同责”这个“牛鼻子”。2017年，福建将上述经验做法固化为制度约束，制定了生态环境保护工作职责规定和党政领导生态环境保护目标责任书考核办法及生态文明建设考核办法，形成了较为完整的制度体系。

“党政同责”新机制，有效发挥了关键少数作用，扭转单打独斗、各唱各调的局面，把党的领导贯穿生态文明建设的全过程、各方面，推动了生态环保从“政府负责”向“党政同责”转变，从“末端治理”向“全程管控”转变，从“督企为主”向“督政督企并重”转变，从“软要求”向“硬约束”转变。

检验“党政同责”新机制的作用，根本的一条是能否真正实现“绿水青山就是金山银山”。为探索“绿水青山就是金山银山”的量化形式，在全国三个生态文明试验区中，福建是唯一把GEP核算试点作为重要改革任务的省份。福建致力于易应用、可推广，探索构建了体现福建山海元素的“一套数”“一张图”“一个系统”；突出典型性、示范性，探索打造了统筹生态特色和发展水平的GEP核算“两个样板”；着眼强集成、促共享，探索了融入“数字福建+”的GEP核算应用延伸拓展“一个平台”。通过探索制定体现试点地区特色的生态系统价值核算指标体系与技术规范的具体实践，试点量化“金山银山”价值体系，为推进生态文明建设、助力高质量发展提供借鉴和辅助。

（三）构建精准施策的现代化环境治理模式。福建深入领会习近平生态文明思想，探索出一条“互联网与生态文明建设深度融合”的路子。2015年9月启动、2018年3月建成投运的生态环境大数据平台建设，整合分散在各级各部门各企业各类生态环境数据，集成数据117类80多亿条，汇聚40余个信息化系统，建成覆盖全省的生态环境大数据平台和应用体系——“生态云”。

“生态云”平台的建立，成为统筹区域产业发展和生态保护的“调节闸”。“生态云”基本实现了全面掌握区域、流域发展水平、产业分布、资源消耗、污染排放、环境质量等状况，精准发现变化情况和原因，为进一步明确发展战略重点、优化空间布局、调整产业结构、保障环境安全提供了决策辅助。通过“生态云”数据应用，分行业“一企一策”“一源一策”“一河一策”建立了全省环境问题清单，对生态环境质量、污染源、污染物、环境承载力等数据进行多因素融合分析，促进全生命周期管理，实现可靠溯源、有效预测、精准治污、智慧监管。

“生态云”平台的建立，成为精准实施污染防治攻坚的“指挥棒”。比如在水治理攻坚上，坚持把“山水林田湖草”作为一个生命共同体，通过“生态云”数据梳理分析。根据福建河流纵横、水系密布、自成体系的实际情况，建立“有专人管理、有监测设施、有考核办法、有长效机制”的小流域治理和管护“四有”机制，连续多年实施小流域综合整治为民办实事项目和小流域治理投资工程包，统筹“生产、生活、生态”，系统治理山、水、林、田、路、村庄，目前已基本消除劣V类小流域。

“生态云”平台的建立，成为环境治理快速响应的“顺风耳”。比如在大气治理攻坚上，通过“生态云”，及时发现并针对臭氧污染这一新课题、新难题，制定臭氧污染防治和重点行业VOCs污染防治工作方案及《臭氧污染防控指南》，将VOCs排污管控作为《福建省大气污染防治条例》的重点内容，根据各地气候、地形和产业结构等不同，针对性提出应对措施，强化精准预警、监管、减排和防控。

“生态云”平台的建立，成为生态环境执法的“千里眼”。比如2017年依托平台支撑，查处环境违法案件6569起、处罚金额2.46亿元。

（四）构建刚性约束的生态环境管理体系。认真落实国家有关生态红线管控、环保网格化监管制度的部署，并立足省情，探索创新生态环境管理体制。

实施领导干部自然资源资产离任审计硬约束。探索编制自然资源资产负债表，推进土地、林木、水以及海洋等4种主要自然资源资产核算工作。开展领导干部自然资源资产离任审计试点，围绕“审什么”“怎么审”“如何定责”“结果运用”，建立评价指标体系。

实施流域上下游生态补偿机制硬约束。在全国率先开展重点流域上下游生态补偿，建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，并从2017年起在全流域推行流域生态补偿。同时，积极探索创新跨省流域生态补偿模式，有力改善了汀江-韩江流域生态环境。

实施环保督察全覆盖硬约束。为构建与中央环保督察无缝衔接的制度体系，在一年半时间内完成省级环保督察全覆盖。围绕中央和省级环保督察问题的整改落实，坚持问题导向、标本兼治、长效落实，创新“自选动作”，推动督察向纵深发展。

（五）构建激发活力的生态环境市场化体系。福建积极探索绿色金融机制，强化对绿色资源配置的引导优化作用。

大力推进环境信用评价。2252家企业开展环境信用评价，制定《关于加强绿色金融和环境信用评价联动助推高质量发展的实施意见》《福建省环境信用动态评价实施方案》及动态评价指标表，健全完善企业环境信用评价与绿色金融政策联动机制。

开展生态环境损害赔偿和环境污染责任险。在厦门、泉州等地推行环境生态损害赔偿。在全省环境高风险领域推行环境污染责任保险制度，累计为874家次企业提供风险保障金13.7亿元。

建立环境权益交易体系。在全省所有工业排污企业全面推行排污权交易，统一制度、统一规则、统一市场、统一平台，形成了“成体系、全覆盖、多层次、常更新”的排污权政策体系，营造公开透明、资讯对称的排污权交易环境，累计成交金额突破11亿元，二级市场活跃度居全国前列。

建立碳排放权交易体系。2016年12月，福建碳市场启动交易，成为全国唯一按照国家核算标准建立的试点碳市场。福建省还是参与全国碳排放权交易市场注册登记系统和交易系统联合建设的九个省份之一。

建立绿色信贷体系。推动发放排污权抵押贷款、碳资产质押贷款、绿色信贷资产支持证券、绿色金融债等，福建兴业银行成为全国首家“赤道银行”。率先对政策性银行、国有大中型银行开展绿色信贷业绩评价。

三、坚持以百姓富与生态美有机统一为目标，持续深化生态文明制度建设

一要围绕治理能力现代化，进一步完善生态文明建设法治体系。根据新形势、新要求，科学规划推进试验区建设的立法项目，积极探索在生态环境保护领域先于国家进行立法，及时将切实可行的改革成果和经验做法上升为地方性法规。

二要围绕推动形成绿色生产生活方式，进一步完善源头防控机制。坚持以资源环境定发展总量、以环境容量优空间布局，重点是要将“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入清单）与“多规合一”有机结合，同时依法加强重点区域、流域、行业发展规划环评，建立系统性分区生态环境管控机制。

三要围绕打好污染防治攻坚战，进一步完善环境管理制度。在技术手段、执法力量上下功夫，推动环境管理制度更具针对性、精准性、有效性，坚决打好大气、水、土壤污染攻坚战。运用好“生态云”平台，完善“一企一档”“一源一档”“一河一档”，全面实施生态环境网格监管热点指数，推动形成以环境质量为核心的网格差异化、精准化监管新模式，全力打通生态环境监管“最后一公里”。

四要围绕激发生态文明建设持久内生动力，进一步完善环境市场经济手段。充分发挥绿色金融导向作用和市场配置资源的决定性作用，进一步强化环境诚信体系建设，健全环境污染责任保险制度，推行生态环境损害赔偿制度，加大生态补偿创新实践，激发企业和地方治污减排内生动力，推动增长与转型、经济与生态的良性互动，实现经济发展与生态文明建设的协同共进。