生态文明促进法的立法目的及法律原则

□ 李永宁

2015年4月25日中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》、2015年9月21日中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》和2017年12月17日中共中央、国务院印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》三个权威性生态文明建设文件是研究并制定《生态文明促进法》的基本遵循。三个文件确定了2015年～ 2020年生态文明建设的时间表和路线图，现阶段迫切需要的是把三个中央文件确定的路线、方针和政策通过立法形式加以贯彻落实，把三个文件中需要建立和完善的各种具体制度、手段和措施通过法律形式固定化、具体化，为我国的生态文明建设提供明确并且可预期的行为规范和持续性的法律制度保障。

一、背景和根据

（一）《关于加快推进生态文明建设的意见》的主要内容与启示。《关于加快推进生态文明建设的意见》明确了一个指导思想，就是邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观和习近平生态文明思想；提出了五项原则，就是节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，绿色发展、循环发展、低碳发展的发展途径，深化改革和创新驱动的发展动力，生态文化的支撑作用，重点突破和整体推进的工作方式；提出了七大任务，就是强化主体功能区定位、推动技术创新和结构调整、资源节约循环高效利用、加大生态和环境保护力度、健全生态文明制度体系、加强统计监测和执法监督、形成良好社会风尚；明确了四种组织领导方式，就是统筹协调、探索有效模式、国际合作、贯彻落实。

《关于加快推进生态文明建设的意见》对《生态文明促进法》立法的启示主要是：（1）“指导思想”应当作为立法理念指导生态文明立法；（2）“五项原则”应当在《生态文明促进法》的法律原则当中加以体现，或者在确定《生态文明促进法》的法律原则时加以参考；（3）“七大任务”涉及生态文明建设的主要方面，政策、手段和方式，当中的有些具体内容可以归纳提升为《生态文明促进法》的具体法律制度和法律手段；（4）“组织领导方式”可以在确定《生态文明促进法》的管理体制、监管方式时参考。

（二）《生态文明体制改革总体方案》的主要内容与启示。《生态文明体制改革总体方案》的主要内容可以概括为六大理念、六个原则、八项制度和五个保障措施。六大理念：（1）尊重自然、顺应自然、保护自然的理念；（2）发展和保护相统一的理念；（3）绿水青山就是金山银山的理念；（4）自然价值和自然资本的理念；（5）空间均衡的理念；（6）山水林田湖生命共同体理念。六个原则：（1）市场与政府、企业与公众各司其职的原则；（2）资源产权权能确定与分离并保障人民利益的原则；（3）城乡环境治理相统一原则；（4）激励与约束并举原则；（5）加强国际合作原则；（6）试点先行与整体推进原则。八项制度是：（1）自然资源资产产权制度；（2）国土空间开发保护制度；（3）空间规划体系；（4）资源总量管理和全面节约制度；（5）资源有偿使用和生态补偿制度；（6）建立健全环境治理体系；（7）环境治理和生态保护市场体系；（8）生态文明绩效评价考核和责任追究制度。五个保障措施：（1）加强领导；（2）试点试验；（3）完善法律法规；（4）舆论引导；（5）督促落实。

三江源

《生态文明体制改革总体方案》对《生态文明促进法》立法的启示：（1）《总体方案》的“六大理念”应当渗透到《生态文明促进法》的全部内容当中，《生态文明促进法》的相关制度设计及具体法律手段都应当体现或者具体落实生态文明体制改革的总体理念；（2）《总体方案》的“六大原则”应当凝练在《生态文明促进法》的法律原则当中，有些制度内容也可以具体化为《促进法》的相关法律制度或具体法律手段；（3）《总体方案》的“八项制度”既可以转化为《促进法》的具体制度形态，也可以作为《促进法》当中的具体促进手段，以推动实现相关目标；（4）《总体方案》的“五项保障措施”应当在《促进法》的相关监管、督促或者管理体制等方面加以落实。

（三）《生态环境损害赔偿制度改革方案》的主要内容涉及改革的目标和要求、工作原则、适用范围、工作内容、保障措施等方面，是生态文明建设的具体行动方案和工作步骤，但《生态环境损害赔偿制度改革方案》偏重于对生态环境损害的“恢复”和治理，缺少正面的、直接的、积极的对生态文明建设的“促进”作用，因此，《生态环境损害赔偿制度改革方案》确立的原则和主要制度，应当在《生态文明促进法》的法律责任部分加以借鉴和参考。

（四）生态文明入宪的重大意义。随着生态文明入宪，宪法上的国家基本制度也从经济制度、政治制度、文化制度、社会制度拓展到生态制度。所谓生态制度，是指宪法确认和调整的，保护和改善生态环境，提升国家的环境竞争力以及人民的环境指数的一系列制度的总和。生态制度既然是国家的宪法性制度，通过相关部门法或者其他立法形式推动生态文明建设，保障该宪法性制度的完全落地并造福全体人民就自然成为今后一个时期立法工作的一项重要任务。

以上，可以看成《生态文明促进法》的主要立法背景和根据。除此之外，与之相关的以下几个因素也是尽快开展《生态文明促进法》立法的主要动因：（1）上述三个生态文明建设文件给出的生态文明建设的时间表都是2020年，而且都明确规定到2020年基本建成生态文明制度体系。建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计，既然是千年大计，就要永续推动，推动的最佳方式就是制定《生态文明促进法》。（2）上述文件给出的“基本建成”，意思是初步形成制度框架，但这些制度是否成熟、是否完整且体系化，是否能达到预期效果，还需要实践的检验，还需要在实践中不断完善和发展，也决定了需要对中国特色的生态文明实践有持久的推动力，这个推动力应该是《生态文明促进法》。（3）2015、2016两年是我国生态文明建设方面出台文件最集中的时期，除了“意见”和“总体方案”，还有6个“组合拳” ，这6个组合拳的每一拳都涉及生态文明建设一个具体方面的内容，也都需要在《促进法》当中有所体现。（4）综上可见，推动生态文明的大政方针已经明确，建设活动也已经全方位深度铺开，现在需要的是在实践的基础上，把成熟的政策逐步上升为国家法律，明确其意志性、稳定性、长期性、可预期性。生态文明专门立法不仅恰逢其时，而且思想准备、理论准备、实践准备、法律准备也基本成熟。

二、生态文明促进法的立法目的

按《中华人民共和国环境保护法》第1条的规定，《环境保护法》的立法目的是“为了保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”。《生态文明促进法》在立法目的上应该与《环境保护法》的立法目的具有一致性，主要包括以下几个方面：

（一）促进生态文明建设。《环境保护法》的立法目之一是“推进生态文明建设”，如何进一步更加具体地推进生态文明建设？应该是《生态文明促进法》的核心目的，“促进”相比于“推进”，更具有精准性，更能体现主动性、积极性和强烈的国家意志性。因此，“促进生态文明建设”应该成为《生态文明促进法》的首要立法目的。

（二）“推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化”，这是与生态文明直接对应的经济社会图景，是在生态文明背景下，工农业、城镇等经济社会的方方面面应具有的基本特征，核心是“新型”和“绿色化”，就是经济社会的发展必须是符合资源环境承载力的永续发展。推动生态文明建设，离不开经济社会的其他方面，只有经济社会的方方面面的发展都符合生态文明的要求，才是真正的生态文明。所以，这一原则可以看成是与生态文明相对应的，对经济社会本身状态的具体要求。

（三）确保经济社会可持续发展。可持续发展的核心是代际性，反映代际公平，不能持续意味着代际公平被破坏，也意味着当代人无节制地使用了环境资源，破坏了环境资源的代际承载力，完全无视后代人对环境资源的使用权利，也是不公平的。这种情况显然离文明相去甚远，是与生态文明相对立的。因此，可持续发展，必然也是生态文明建设的题中应有之意。

（四）实现人与自然的和谐相处。人与自然的和谐相处应该是生态文明促进法的最终或终极立法目的。因为生态文明的本质特征就是“人与自然的和谐相处”，如果人与自然之间处于环境不友好、生态不友好的“不和谐”状态，人类自身的利益不仅不能保障，人还会受自然之害。所以，生态文明促进法的终极立法目的应该是人与自然的和谐相处。

因此，生态文明促进法的立法目的可以表述为：为促进生态文明建设，推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，确保经济社会可持续发展，实现人与自然的和谐相处。

三、生态文明促进法的法律原则

结合前述“背景和根据”，贯穿于生态文明促进法当中的能够体现生态文明本质并对生态文明立法有基础性、指导性作用的法律原则主要有以下几个。

（一）生态优先原则。《环境保护法》的第一个原则是“保护优先”，其中包含了环境的首要地位，因而保护优先原则也被说成“环境优先”原则。《生态文明促进法》的核心在“生态”，“生态”的本质——应该反映的是环境的整体主义，反映“山水林田湖草”的有机联系和统一性。保护环境，可以是保护某个单一环境要素。但“保护生态”是把单一环境要素纳入生态系统的角度加以关注的，是整体性保护。因此，生态优先完全对应了环境整体主义观念，“生态优先原则”就成为生态文明促进法的首要原则。

（二）自然有价原则。只有承认自然生态系统的价值性，承认自然价值的创造者或者维护者的贡献，才会使得“绿水青山”真正变成“金山银山”。要确保实现自然的价值，只有不断完善自然资源有偿使用制度和生态补偿制度，实现自然生态的价值，才能从根本上推动对自然生态系统保护的积极性、自觉性并实现自然生态系统的永久保护，如此，生态文明才能真正实现。

（三）循环发展原则。要促进生态文明，从实现途径或手段上讲，核心之一是资源的节约使用。资源的节约使用才能确保资源使用的可持续性，才能实现代际公平。循环发展是资源节约使用的必然途径，也自然构成生态文明促进法的重要原则之一。

（四）绿色发展原则。绿色发展是建立在生态环境容量和资源承载力的约束条件下，将环境生态保护作为实现可持续发展重要支柱的一种新型发展模式。具体来说包括以下几个要点：一是要将环境资源作为社会经济发展的内在要素；二是要把实现经济、社会和环境的可持续发展作为绿色发展的目标；三是要把经济活动过程和结果的“绿色化”“生态化”作为绿色发展的主要内容和途径。所以，只有绿色发展，才能确保实现生态文明，没有绿色发展，超越环境资源承载力的发展，就是与生态文明背道而驰的。因此，绿色发展也是生态文明促进法的重要原则。

（五）低碳发展原则。只有在低碳发展的条件下，才能保障资源使用的有效性，也才能节约资源，实现资源的可持续性使用以及代际使用；同时又能实现节能减排，在节约资源使用的同时减少污染，使得资源环境的使用符合环境资源承载力要求，把排放限定在环境的自净能力范围内，保障水土、大气等环境质量；同时保障资源使用的代际性。因此，低碳发展也是生态文明实现的重要途径，自然构成生态文明促进法的原则之一。

综合以上论述，生态文明促进法的法律原则可以概括为：促进生态文明建设，应当坚持生态优先、自然有价、循环发展、绿色发展、低碳发展的原则。