论十九大以后综合行政执法改革与大部制改革的融合之道

宫丽华

摘 要：十九大以后，在国家的治理体系上统筹推进内涵式大部制改革，在机构改革中深化综合行政执法改革，尽管两者在推进过程中交织进行，但是目前对于两者的关系尚没有理清，需进一步探究。通过部门之间的有效归并减少综合行政执法新的机构膨胀问题，通过综合行政执法整合执法资源加大大部制行政执行力度，使二者相互借鉴，不断完善。

关键词：大部制改革;综合行政执法改革;融合之道

中图分类号：D630        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0183-02

2018年我国开始了第八次大部制改革，十九大明确提出要深化国家机构和行政体制改革，在新的时代借鉴过去成功经验，总结新方法和新思路，纠正已经存在的问题，推动本次大部制改革朝着规范、科学、高效的方向发展。党的十九届三中全会和2018年的《政府工作报告》都明确提出，要深入推进综合行政改革，完善综合行政执法体制，合理配置执法力量，减少执法类别。虽然学界对于大部制改革和综合行政执法改革都有深入的研究，但对于二者的关系鲜有着墨。本文将通过总结十九大以后两者的改革内容和各自优势使二者相互借鉴，寻求两者更好的改革之路。

一、十九大以后大部制与综合行政执法改革的内容

（一）大部制改革的内容

从总体上看，这是一场以构建符合国家治理体系和治理能力现代化要求为目标的党政军群机构联合行动的大部制改革。

1.转变以往改革思路，统筹优化职能配置。首先，优化党中央决策议事协调机构，完善决策职能体系的顶层设计。本次改革以优化党中央决策议事协调机构为突破口，优化党在重大领域的决策职能，为此新建4个党中央决策议事协调机构，提升了党中央决策议事协调机构的领导组织地位。其次，协调党政军群改革，协同职能配置。将国务院有关部门、机构的整体职责或部分职责并入党中央有关职能部门，合署办公、合并设立，并协同推进全国人大、政协、武警部队和群团组织机构改革。最后，合理设置地方机构，因地制宜推行“职责异构”。比如，在深化地方机构改革方面，指导思想是在完善维护党中央机构领导和权威的同时，赋予省级及以下机构更多的自主权，确保其在规定限额内因地制宜设置机构和配置职能，还可根据本地实际情况建立适合发展的基层管理体制。

2.重组监督部门职权，完善权力运行机制。本次改革整合监督职责，建立由党委统一领导的大监督体系，完善经济领域的审计监督，如组建国家监察委员会和中央审计委员会;改革机构监督体系，构建“功能型”大监管体系，比如建立“大市场—专药品”的监管模式，构建银保混合的金融监管新格局。

3.变革机构管理体制，优化职能内部结构。本次改革按功能归属、因事设职的组织原则，采用相近职权的整合与统一、应时职权的裁并与增设等方式展开。以政府职能优化为中心调整部门隶属关系，明确归口管理，如将司法部和国务院法制办公室职责整合为司法部职责，将国务院南水北调办、三峡办职责并入水利部。

（二）综合行政执法改革的内容

1.明确改革方向。把习近平新时代中国特色社会主义思想、党的全面领导和以人民为中心放在首位，坚持协同的思想，运用法治方式，把综合行政执法与实现政府治理的目标有效协调起来。

2.构建纵向执法体系。在省一级精简执法队伍，在县一级实现综合行政执法并组建执法队，在乡镇、街道一级派驻执法队伍，并根据实际情况赋予乡镇、街道一定的执法权，切实解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的难题。

3.加强执法基础建设。不断完善管理的“网格化”，早日实现“多网合一、一员多用”;健全覆盖全面、服务到民的执法指挥平台，早日实现“一个部门管市场、一支队伍管执法、一个平台管信用、一个网格管治理、一个中心管指挥、一套机制管检查”。

4.加强执法队伍建设。一是规范执法行为，通过完善执法记录、重大决定审核等制度，确保严格规范公正文明执法。二是强化执法监督，健全法律、行政和社会等各方面的执法监督机制。三是提升执法能力和素质，通过严格的考试进行资格审查，执法人员必须持证执法。

二、十九大以后大部制与综合行政执法改革的突出优势

（一）大部制改革的突出优势

1.坚持科学改革理念，转变政府职能。改变过去管理者的理念，真正遵从“全心全意为人民服务”地宗旨，积极整合政府体系中横向的政府部门、纵向的政府层级之间的行政要素，促进资源合理分配，協调内部互动，提升公共服务的质量和效率。

2.积极探索“大系统”改革机制，合理合并部门机构。在新一轮大部制改革中，首先明确党与政府之间的权责关系，明晰各自的职责范畴，加强党在宏观管理方面的作用，同时给予政府部门充分的独立性和自主性，科学解决党政双轨制对大部制改革的障碍。同时，将职能相近或相似、职责冲突的机构进行合并，上级部门主管决策，下级部门主管执行，有效避免了机构膨胀和人员冗余的问题。

3.充分发挥社会组织机构的作用。大部制改革是一项系统工程，除了要完善自身以外，还需要通过其他方面的改革来进行配套的支持，充分发挥社会组织机构的作用就是其中之一。首先要提升社会组织承接政府权力的能力，其次要根据客观条件和实际需要增加社会组织的数量，适当降低社会组织的准入门槛。

（二）综合行政执法改革的突出优势

1.处理好体制与机制的关系。综合行政执法改革整合相关机构并组建综合执法队伍，赋予相关执法机构相应的行政处罚权和行政强制权，还探索了综合执法队伍的管理方式，提高执法队伍综合素质和能力水平，促进了各部门和各执法队伍的协调有效执法。

2.处理好各领域与基层的关系。在文化市场、交通运输、农业等领域组建综合执法队伍，实现一个部门一支执法队伍。在基层，整合相关机构的相近或相似的职能设立综合行政执法局，实现基层执法的便民化和服务性。

3.处理好上级部门与下级部门的关系。逐渐减少执法的层级，把执法重点放在基层，省一级主要负责宏观指导和组织的协调工作，一般不设执法队伍;县一级加强执法队伍建设，但也只设一个执法层级。

三、十九大以后大部制与综合行政执法改革的借鉴之道

目前大部制和综合行政执法的改革成效相当显著，为避免出现类似于以往的各种问题，大部制和综合行政执法改革可以利用对方的优势，消减各自既存的缺陷以形成更大的制度合力。

（一）大部制改革的部门合理归并对于综合行政执法的机构膨胀与权责交叉问题的借鉴

综合行政执法改革从未间断，一直在不断建立执法局、执法队伍，这也许对于执法效果来说是好事，但新的执法队伍便需要新的执法编制与人员，极易导致新的机构膨胀、人员冗杂。而大部制改革一项很重要的措施就是部门的有限合并，比如新闻出版广电总局的合并，坚持一类政府事务原则上一个部门负责，或者部门不变动，将一个部门内与其他部门之间存在的交叉职能归入其他部门，但不能笼而统之地进行归并，否则背离了部门归并的初衷。

综合行政执法改革在进行过程中由于机构调整引发的其他体制不顺问题也急需解决。比如甘肃省文化市场综合执法在宣传、公安、工商、文化、新闻出版等部门实行跨部门综合行政执法，但其在省级以下统一执法，市区两级分别组建文化市场综合执法队伍。这时就会有一个问题：甘肃省文化部门在省一级各部门仍然分离，省以下综合执法，这对于文化行政主管部门与各机构的协调存在明显的问题。如果结合大部制的做法，进行部门之间的有效合并，实行决策权与执行权相分离，上级部门负责决策，下级执法机构负责执行，这一问题便得以解决。

（二）综合行政执法改革的执法资源整合对于大部制改革的缺乏执行力问题的借鉴

缺乏有效的执行机制一直是大部制改革的弊病之一，可以考虑通过综合行政执法的方式整合执法权和执法机构，一方面降低执法成本并提升执法效率，另一方面通过执行权与决策权的适度分离，使决策部门与执行部门分工合作，从而提升执行力，以更强的执行动力促进执行效能的转变。

我国行政系统的决策权、执行权、监督权，有的是不同部门分别专管，有的是在内部机构之间不同机构专管，所以我国下一步的探索趋势是进行集中决策，将相近事项的决策权集中到一个部门，避免政出多门的情形。在设置执行机构时，横向上形成大的综合行政执法体系，将相近的执行权进行集中;纵向上，减少执行的层次，使执行机构扁平化，尽量实行一级执法，比如深圳的“行政三分制”模式就是典型的例证。在权力运行方面，我国的政府结构问题包括纵向层次与横向部门的机构不合理，如决策机构规模过大、执行机构过于庞大分散、监督机构不独立等。在此，大部制改革可以考虑设置综合行政执法改革局，一级执法为原则，二级执法为例外，一级执法主要指县（区）执法，可往乡镇驻派综合执法机构。

四、结语

十九大以后，大部制与综合行政执法改革虽现在取得喜人成绩，但其自身均面临难以消减的问题，希望提出的融合之道对于降低综合行政执法改革的机构膨胀和强化大部制改革的执行力度方面是有价值的，早日实现“决策权上移、执行权下移、监督权外移”和决策集中化与执行专门化的目标。

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