新型农村合作医疗制度发展浅析

刘彤晖

摘 要：建立和完善新型农村合作医疗制度对提高农民抵御大病风险的能力、促进农村经济社会稳定与发展具有重大意义。目前，我国新型农村合作医疗制度的实施还处在逐步探索推进阶段，相关配套管理制度和各项实施方案还不够完善，实际运行过程中还存在一些问题。以此为着眼点，从宏观和微观经济学视角出发，通过对新型农村合作医疗制度的实际实施情况进行实证调研，针对实施过程中存在的问题提出相应的对策，以期为今后该制度稳步推进实施和发展给出相关改进建议。

关键词：新型农村合作医疗制度;资金筹集;参合状况

中图分类号：F323.89        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2019）01-0022-02

一、新型农村合作医疗制度的实施现状

新型农村合作医疗制度，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

二、栾川县新农合的实施现状

（一）新农合的参合状况

栾川县于2007年成为新型农村合作医疗试点县，参合率逐年提升，由2007年的90.6%提高到2015年的99.7%。2015年，栾川县新农合参合人数为275 055人。

（二）新农合的资金筹集与管理

以县为单位进行统筹，农户携带户口本到村委会缴纳，或者由村干部到家中进行登记收纳，收集后交往乡镇财政部门，再统一转移至县财政部门进行管理[1]。2015年栾川县新农合的收费标准为每人每年80元，各级政府财政补贴每人380元，资金具体到个人分别用于四个项目：其中60元用于家庭账户、22元的普通的诊断费、340元的大病住院费用的筹资、20元的保险费，当年筹集的资金为12 652.44万元[2]。

（三）新农合的费用报销

2007—2015年平均住院医疗费用报销比例由40%提高到45.73%，人均住院补偿由678元提高至1 878元，报销封顶线也从2007年的1万元提高至2015年的40万元以上，各级别定点医院补偿报销的比例为：乡级医院90%，县级医院为60%～80%，市级医院为50%～70%，省级医院为45%～65%。

三、栾川县新农合存在的问题

（一）问卷设计与调研

调研地点：结合当地经济社会发张水平，本次问卷调研地点选择了栾川县狮子庙乡山前村和朱家坪村，每个村选择10户，每户选择1人发放问卷，并对若干当地农民进行口头调研。本次参与问卷调研的对象为调查地点符合参保条件的农民，共计20人，发放调查问卷20张。

（二）医疗费用报销上的问题

1.医疗费用报销比例低。虽然2015年栾川县的新农合平均报销比例达到45.72%，但农民在接受医疗服务时依然需要承担较重的费用负担。从当前各级医院报销比例看，报销比例随着医院等级的上升而下降。医院的级别越高意味着医疗服务效果越好，虽然乡级、县级的报销比例较高，但提供的医疗服务在质量和种类上却是有限的需要到报销比例低的大医院进行治疗，花费更多。

2.报销流程复杂。据问卷显示，认为报销流程不好很麻烦的有9人，占比重为45%;许多参保农民反映在报销过程中需要到几个部门进行审核，由于办公效率低下为此要花费很多时间;有的审核标准不够规范或者比较苛刻，常常使自己获得的补偿低于预期。一些外出务工的农民工反映自己在外地定点医疗机构就医，报销费用还要回当地部门审批，证明材料也很多，非常不便。

3.报销的范围有限。据问卷显示，20名调研对象中，有13人都将报销范围窄、增加药品种类作为目前新农合定点医疗机构需要改进的一项内容。询问过程中，他们都表示目前报销的疾病和药品种类还比较少，不能满足他们的需求，希望报销范围能不断扩大，在付费时直接扣除可报销部分[3]。

（三）缴费过高与资金管理不够规范

2015年参合的缴费标准为每人每年80元，而到了2017年却增加到每人每年150元，虽然随着经济社会的发展和物价、相关补助不断上涨，有利于提高报销比例扩大报销范围，但是费用增长速度之快却让农民的负担更重，会使其参保积极性不断降低。个别医疗机构还出现违规套取新农合资金现象，对于筹集的资金，在运作时缺乏长期预备机制，预备性功能不足，出现可预见的资金缺口问题，不能充分地使其实现增值作用。

（四）医疗服务系统不够健全

1.大型医疗服务机构不足。据调查显示，截至2017年初，栾川县定点医院数量为24个，其中县直医院10所，乡镇卫生院14所。在数量上都高于洛阳市平均水平，尤其在诊所的数量上的优势最为明显，这很方便农民就近就医，对于一些普通小病能够实现及时治疗;但同时也暴露出在大型醫院、社区卫生服务机构数量上的不足。大多数参保农民都为体质较弱的老年人，他们所要治疗的都是一些慢性长期需要定期治疗或较难治疗的疾病，这些医疗服务都需要大型的医院才能提供。

2.人才技术缺乏。在乡镇农村虽然乡镇卫生院的数量并不少，但是提供的医疗服务和医疗技术却很有限，大多数医生都是年纪较大，很少经历过专业教育，都是靠着自身的实践经验进行医治，再加上先进医疗设备的缺乏，不能对疑难大病进行有效治疗。

四、存在问题的成因分析

（一）微观方面

农民自身原因：从问卷调研结果来看，首先，农民中尤其是年龄较大的由于经济条件等个方面原因的约束没有经历过良好的教育，对政策的理解往往停留在表面上，即使是参保也并非完全是个人的意愿主动参合，更多的是随大流。其次，长期小农经济影响下，农民的思想比较封闭保守，对新事物的接纳能力较差，缺乏用长远的发展眼光去看待事物，对新农合不够信任，虽然参保了，但发现自己并没有获得好处，只顾眼前的利益，看不到长远的回报。

（二）宏观方面

1.政府以及相关部门的原因。第一，政府部门的宣传力度是影响农民参合状况的重要因素之一。政府部门虽然进行了政策的贯彻，但都是对下级下发文件的向下传递，政策中的许多内容对于大多数农民来说较为生涩难懂，缺乏进一步的解读。第二，医院、卫生、保险公司等相关部门在报销审核和补偿环节效率不高造成报销流程的复杂。第三，监管和信息公开机制不健全。对于政府部门而言，缺乏对行政效率的督促，对市场药品和医疗服务价格上涨而采取的宏观调控措施较为缓慢;对于医疗机构而言，监管不严造成服务质量和满意度下降，“乱收费”现象依然存在，缺乏公众的有效监督。

2.制度设计上的原因。首先，受经济发展水平的约束，政府财力有限使新农合基金在筹集方面依然存在资金来源不稳定、筹资标准不断变化、农民纳费过高、报销比例低和报销范围较窄的现状。不同地区的报销比例不同，在费用报销方面不能实现统一管理。资金统筹标准存在“一把抓”现象，不能因地制宜地制定符合各地区实际情况的标准。

五、针对存在问题的对策建议

（一）政府部门提高公共服务能力

1.加大宣传力度。政府部门要进一步扩大政策宣传的途径，提高对政府、政策的信任度。通过更多便于农民知晓的方式，例如印发宣传图册、电视、网络等，利用互联网平台的优势，改变以往仅仅依靠亲朋好友推荐的方式，让农民主动去了解，提高获取信息能力。

2.加大信息公开监督力度。政府部门要及时将新农合在实施过程中的相关信息公布于众，包括筹集资金投入项目的具体分配、资金结余状况、资金使用管理的具体负责人、监督电话、意见箱、报销比例、病种、需要的证明材料等，使资金运转更加透明化，参保农民对费用报销环节进一步了解。

3.加强对市场的宏观调控与间接干预。政府部门要及时利用和发挥宏观调控的功能，维护好药品市场的正常竞争机制，对于垄断等不正当的做法要及时进行干预，抑制市场失灵现象的出现。对医疗企业实施有监管的竞争，严格审批药品市场准入，对于一些特殊药品，要由政府对其进行定价或补贴。建立县、乡、村三级网络体系，统一药价统一配送[4]，加大抽检力度，确保药品的质量。

（二）完善费用报销环节

1.加大投入力度。国家要增加新农合资金的投入力度，逐步提高报销比例。随着药品种类的不断增加，要将更多的药品纳入到报销范围。同时，报销的病种范围也要不断扩大，不要局限于常见的大病，将一些体检保健项目、疑难杂症、慢性病也纳入其中，满足农民们的需求。

2.简化报销流程，完善异地就医报销。提高效率，撤销和简化一部分审批手续。医保机构的行政职能与服务职能分离，有利于执行力的提高[5]。对于一些大病住院费用的报销，先由定点医院统一进行支付，再由相关部门根据相关证明材料审核后拨付给医院，即“先治疗，再付费”的方式。加强信息化、网络化建设，通过构建新农合信息平台，使各省、各市之间的相关数据实现共享，解决异地就医报销不便的问题。

（三）改革资金筹集与监管利用机制

1.提高资金统筹层次，建立长效机制。要不断提高资金统筹层次，使集中优势得以充分发挥。建立资金长效筹集机制，实行个人缴费为主、政府补助与集体扶持相结合的现收现付制[6]，使筹资方式多元化，扩大资金来源，探索通过利息收入、社会捐赠、企业赞助、资金投资取得收益。同时，针对不同地方经济发展水平的高低、各人群不同的基本医疗需求，确定合理的筹资水平，通过定性定量的分析方法建立数据模型，预测新制度未来运行趋势及时调整控制，避免出现财务危机，实现与经济发展的良性互动。

2.加强资金监管，实现保值增值。将筹集资金在国有商业银行设立专用账户。实施“收、管、支”三分离模式，实现各级农合办管账不管钱，银行管钱不管账[7]，由新农合经办机构定期向新农合管理委员会汇报资金的收支、使用情况，并及时的向社会公示。可以探索由私营基金管理机构管理资金，政府的职责放在监督上，引入第三方管理，降低运营成本[8]。在保证资金运转安全性的同时，注重其流动、收益性，采取分散化、稳健性的投资方式实现自我增值。

（四）改善医疗条件，提升服务质量

提高对农村地区医疗条件的资金投入，增加相关检测治疗设备。在加大对原有医生培训力度的同时，通过提高工资和食宿条件鼓励和吸引更多的年轻医生到基层去。县级医院要发挥其枢纽作用，增加住院床位，缓解住院紧张问题，加大专家人才的引进力度，定期邀请省市相关专家坐诊。各级定点医疗机构都要建立完善科学的绩效管理体制，提高服务质量和素质，杜绝“乱收费，大量开药”的现象。

参考文献：

[1]  童伟.河南省黄川县新型农村合作医疗制度实施效果研究[D].武汉：武汉轻工大学，2014.

[2]  李嫩红.浅谈新型农村合作医疗基金管理中存在的问题及建议[J].中小企業管理与科技（上旬刊），2016，（4）：33-34.

[3]  衡元元.新型农村合作医疗制度的满意度及影响因素分析——以洛阳市新安县城关镇为例[J].西部财会，2017，（1）：71-73.

[4]  胡丽丽.新型农村合作医疗农民满意度及影响因素研究[D].沈阳：辽宁大学，2016.

[5]  魏晓静.新医改背景下上海市医疗保险支付模式研究[D].上海：上海工程技术大学，2014.

[6]  李尧远.新型农村合作医疗基金统筹研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2011.

[7]  马晓艳，严峻，严志芳，武小兰.新型农村合作医疗基金运行、管理的研究[J].中国煤炭工业医学杂志，2010，（2）：296-297.

[8]  梁曦，梁宏沛.新型农村合作医疗试行商业保险模式的构建与推广途径[J].中国卫生经济，2014，（4）：49-52.