城市更新项目中的“平台公司”现象分析

卢清华 刘亚元 毛寨汉

【摘要】在风起云涌的大湾区城市更新浪潮中，有一类市场机构的表现异常活跃，长期以来它的存在饱受各方争议，一些观点认为有利于提高项目工作效率，另一些观点则认为易诱发负面社会问题应纳入监管。它在项目中地位和名称暂无权威法律政策予以规范，实践中有项目公司、前期公司、平台公司等不同称谓，为便于和一般投资项目中的项目公司区别，本文中暂称其为平台公司。

我们尝试以广东某地为样本，简要分析平台公司相关情况，研究如何解决其社会负面效应。

【关键词】城市更新;平台公司;运作模式;社会价值;负面效应

1、名称内涵

本文中的平台公司系非标准化称谓，指主要在旧村改造项目中的项目策划和项目实施方案两阶段为村集体经济组织实际开展各项工作的市场经济组织或其它实体，与业界通常理解的地产项目公司、地方政府投融资平台存在本质概念区别。

平台公司在许多合作开发模式下的旧村庄全面改造项目中扮演重要角色。

2、平台公司产生的历史背景

平台公司的产生满足了一部分特定历史条件下社会客观需求。

根据《广州市旧村庄更新实施办法》等政策文件规定，旧村改造分为改造策划、项目实施方案、改造实施三个阶段。

改造策划阶段，其标志性成果为编制和审定片区策划方案，通常应满足下列要求：（1）应当包括发展定位、更新策略和产业导向、城市公共配套基础设施设置等内容，进行经济可行性、规划实施可行性的评估，测算安置、复建规模和改造效益;（2）应当根据城市更新数据库中的相关基础数据编制;（3）改造范围须符合《广州市旧村庄更新实施办法》第十一条规定要求并经城市更新部门会同区政府确定;（4）应当确定旧村庄的改造方式和改造模式;（5）应当综合人口、户籍、现状建筑量等因素，以不突破规划可承载能力，保障改造切实可行为原则，核定旧村庄改造复建安置总量。片区策划方案确定的复建安置总量不得突破。

片区策划方案编制期间对于涉及改造意愿、改造方式、模式、复建安置总量核定等内容的，需通过座谈、问卷、代表会议等多种方式充分征求改造范围内业主意见，最终定稿被提交至城市更新领导机构审定。

片区策划方案审定后，进入项目实施方案阶段，由区政府按照规定组织具有资质的规划设计单位编制，全面改造项目实施方案的村民表决稿（含拆迁补偿安置方案）经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上同意后，由区政府根据村民同意的表决稿形成项目实施方案送审稿，送审稿报城市更新领导机构。项目实施方案审批确定后，区政府组织村集体签订补偿安置协议。对于住宅房屋可分期签订补偿安置协议，每一期应当达到80%以上权属人签约后方可启动房屋拆除工作。

只有以上各阶段工作顺利完成，项目才进入改造实施阶段，房地产开发企业通过在市公共资源交易中心“招拍挂”投标竞争成为村集体经济组织的合作方。

可以看出，上述过程伴随了基础数据摸查、方案确定、方案编制、村民沟通等大量工作，意味着较多的人力、财力、物力、时间投入，虽然政策规定两方案由政府相关部门组织编制，但面对需改造的旧村数量众多，政府完全承担所有旧村项目前期工作的各项投入并不现实，许多村庄仍需自行解决前期资金和实际开展工作。

但是，村集体经济组织也面临着现实困难，主要表现为：（1）旧村在专业知识、人才储备、实操经验等多方面难以胜任各类专业性工作，而拥有上述资源的房地产企业在“招拍挂”前却不能名正言顺的参与进来;（2）许多村庄每年底分红的普遍做法加上项目成功前不愿投入太多的考虑，使其没有充裕财力和意愿在项目前期过多投入;（3）许多村庄的社情复杂，如果没有的强大执行力与沟通力，很容易导致村民表决进展缓慢。

这就为一些愿意提供前期资金与技术支持的经济主体提供了市场空间，并逐渐演变成为现在的平台公司。

3、平台公司的运作模式初探

平台公司在旧改项目中一般兼具风险投资机构、前期策划机构、公关公司的多重身份，许多其实是在改造实施阶段前尚无法名正言顺参与进来的房地产开发企业之“马甲”。

一般情况下，平台公司内成员角色分工大致分为三种：（1）资金提供方。主要功能為项目前期工作提供资金支持及对接潜在合作房地产开发企业;（2）资源整合方。拥有较强与村民沟通能力是平台公司的核心资源，该部分成员主要负责与政府部门和村集体的沟通协调;（3）专业技术人员。主要由熟悉相关领域专业知识的人员组成，主要负责各项具体工作的开展操作。当然，同一成员也可身兼几种角色。

平台公司建立起与村集体经济组织合作关系后，即在资金、技术、人员、公关等方面提供一揽子服务，并在达成既定目标后将项目“转让”获利退出或者以其他形式继续分享利益。

4、平台公司的社会价值和负面效应

平台公司可能在以下层面存在积极作用：（1）解决前期资金短缺问题。由于村集体经济组织的财力现状、决策机制、投入意愿，使得前期资金过多投入面临困难，平台公司的介入正好解决这个难题，其风险投资是否收回一般直接和项目成败挂钩;（2）提高前期工作效率。平台公司相对于村集体组织而言更加专业和有效率，可以统筹各种资源高效有序的开展工作，也不需要为了琐碎事项动辄上升到村民集体表决的地步;（3）沟通灵活。现实社会中村民普遍重视宗族邻里观念、注重个人诉求，平台公司沟通方式更为灵活，更能有效推进村民表决等工作。

但我们也可以合理设想，倘若不对平台公司进行适当管理，恐将带来一系列负面社会问题，比如由其实际参与取得的前期工作成果是否准确客观、是否利用专业优势建立不公平合作关系损害了村集体经济组织合法权益、沟通行为违规容易引发违法犯罪等，这是很可能发生的。

5、防范平台公司负面效应的制度性思考

我们认为，防范杜绝平台公司的上述弊端有两条解决思路。

一是明确禁止平台公司类角色在旧改项目中存在，政府或其指定机构真正负责旧改项目前期工作。

该路径的优点在于有利于前期工作的规范统一和提高效率，我们在调研中看到一些重点旧改项目中的政府工作效率极高，包括基础数据摸查、村民表决等事项能够在很短时间内顺利完成，但如果区内旧改工作全面铺开后，政府和街道的人力、物力、时间资源是否仍能匹配尚不确定;在一些财力较弱的地区，政府有无必要承担前期资金也值得思考。

二是疏堵结合，即参考目前成熟的村集体经济组织选择旧改合作企业做法，对平台公司的选择合作过程也阳光化规范化，主要包括。

5.1建立公开透明的旧改项目前期服务合作采购机制

建立对平台公司规范合理的市场准入条件，并借鉴《广州市旧村庄更新实施办法》第二十五条的做法，规定村集体经济组织应当通过市公共资源交易中心公“招拍挂”选择前平台公司，以阳光化方式为村集体经济组织在项目相应阶段开展工作提供助力。

5.2合理确定平台公司的收益模式

平台公司运营的许多实际支出通常无法合理体现并为其他承接主体所认可，是否考虑借鉴工程招标项目的成熟做法，采取包干价竞争或以未来经修正确认之改造投资额一定比例限价内的下浮率竞争等方式确定平台公司合理项目收益。

5.3建立完善的项目考核机制

为便于政府监管、抑制平台公司违法违规、保障村集体经济组织的平等合作权益，建立规范采购服务期限、付费节点与项目进展挂钩、服务成果公示、违法行为一票否决等配套绩效考核措施。

结语：

平台公司本质上是市场资本因应政府公共管理和村民自治两大治理体系在旧改前期阶段存在“衔接空隙”而逐利布局的产物，随着政府行政力量投入的加强，它可能逐渐消失在历史长河，也可能以更规范的面目存在，这都意味着城市更新这一重大社会实践过程中的重要进步。

作者简介：

卢清华，男，汉族，1980年11月生，江西省赣州市，中国政法大学。工作单位：北京大成（广州）律师事务所。职称：北京大成（广州）律师事务所合伙人，国家财政部PPP法律专家，律所不动产与建设工程专业部副主任、广州市律师协会能源资源与环境委員会副主任。 研究方向：主要从事城市基础设施与公共服务投融资、水务环保、城市更新领域的项目法律实务与公共政策研究;

毛寨汉，男，汉族，1976年10月生，江西省余江县，天津大学。工作单位：广州市道路扩建工程管理中心。职称：广州市道路扩建工程管理中心副主任，广东省公共资源交易专家委员会专家、中山大学管理学院MBA、MPM专业学位校外导师、广州市建筑工程技术资格评审委员会专家，高级工程师。研究方向：主要从事城市建设运营、项目投资运作和管理等领域研究;

刘亚元，女，汉族，1975年3月生，安徽省合肥市，中国人民大学。工作单位：北京大成（广州）律师事务所。职称：北京大成（广州）律师事务所资深律师，国家财政部PPP法律专家。研究方向：主要从事城市基础设施与公共服务投融资、水务环保、城市更新领域的项目法律实务与公共政策研究。