学校体育中管理与治理关系之研究

吴杰忠

(福州大学体育教学研究部， 福建福州 350108)

长期以来，青少年体质健康状况一直存在不尽如意的状况。[1]究竟是学校体育顶层设计的不足，还是管理上的制约问题。原教育部长袁贵仁在2014年全国教育工作会议上的讲话中就指出: 教育管理理念的落后制约中国教育发展，政府、学校、社会之间的关系没有理顺，不同层级政府之间权责交叉，管理方式单一等，制约了学生和教师的创造性，要动员和发挥社会参与支持监督教育。[2]这实质上意味着教育应形成多方参与的治理格局，这为教育的改革与发展指引道路的同时也为学校体育的发展指明了方向。在当前，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的背景之下，加强学校体育管理与治理的理论与实践研究具有重要的现实意义。学校体育管理和治理既有表现形式的差异，也有互动和联系。本文旨在对学校体育管理和治理的相关问题进行思考，厘清两者关系、权衡两者地位和作用，以及在实践应用等方面进行阐释，为推进学校体育治理现代化探讨其重要的理论意义。

一、学校体育中管理与治理的失衡

相关研究表明，学校体育管理与治理作为体育管理与体育治理的下位概念，学校体育管理与治理之间既有区别也有联系。学校体育管理主要依靠自上而下的行政权威单向关系，对其可调动的体育资源通过教学过程的实施和控制等进行优化配置，以有效实现学校体育目标达成的创造性活动。而学校体育治理的主体是学校体育的利益相关者，采取一种自上而下和自下而上的双向关系，主要依靠契约与法律等制度规范，来实现和协调学校体育各利益相关者责权利的平衡，最大化提高学校体育质量与效益，满足学生身心的全面发展的一系列制度安排。学校体育治理是学校体育发展到一定阶段的产物，它包含了学校体育管理，同时也是对其超越，是管理、服务、建设的统一。[3-7]

回顾中国学校体育的发展和改革之路，我国政府先后出台了大量政策、法规，以强化对学校体育事业的引领、调控和管理，但现实的问题是，持续多年的学生体质健康下滑问题难以解决。[8]实质上，除了很多不可控的制约因素外，都可以从学校体育管理中找到原因。而之所以要求“治理”，是因为我国学校体育以政府主导的治理主体结构失衡，从而使得政府、学校、社会三方的责、权、利得不到相互促进和制约，管理失灵也就在所难免，这与当前学校体育同样需要治理现代化问题的要求是有差距的。如何推动和实现学校体育多属性治理中的跨界整合，最终实现各参与主体共存于学校体育这一场域内，通过创造性活动开拓更大的利益空间，就成为深化我国学校体育治理的迫切性问题。

二、管理与治理的现状在学校体育中的表现

(一)管理中的制度强制与治理中的法制建设

从学校体育发展的历史来看，强制性的要求作为实现教育目的所采取的一种教育活动中的互动方式，其贯穿于学校体育活动组织与开展的全过程。不可否认，通过教育强制性工具在短时间内往往能够产生较高的执行效率和取得良好效果，但随着时间推移，制度强制所具有的优势是十分有限的。比如，轰轰烈烈的阳光体育运动形成虎头蛇尾的尴尬局面。[9]这从根本上说，制度本身具有局限性，难以对学校体育活动的复杂情形进行描述和落实的两个重要因素：一是政策要达到的目标以及政策执行主体和目标群体的行为种类大大增加，这样一个系统工程必须借助于相关配套政策，才能为目标的最终实现奠定基础。然而，以往并未形成一种合理的配套政策体系。二是强制政策落实到各级各类学校，中间存在着太多的变量，尤其是受制于个人利益和主观化决策行为的影响，最终只能导致政策失灵(无法执行)或者目标异化。与此同时也揭示出，学校强制体育的实施必然引起受教育者排斥，容易出现制度强制的失灵。

如上所述，学校体育所采取典型的自上而下的管理模式，同时也蕴含着巨大的可供学校体育予以改进的实验空间，即学校体育治理的法制化建设。法制化是保障学校体育治理稳定运行的基石。可以说，法制化建设是保障学生体育实践的外部条件，也是解决学校体育问题的根本出路。站在学校体育资源供给的服务机制角度看，造成学校体育诸多问题，可以归结为资源有限导致没有锻炼的场所、应试教育激励导致没有锻炼机会，以及缺乏锻炼意识等等。而这些问题大多源于外部社会体育服务的欠缺、家庭教育观念的滞后等因素，需要教育治理各方主体履行职责、提供服务，明确各自在学校体育保障中的义务和责任，而制度化在保障这种服务供给中具有优势。从激励机制角度看，学校不重视体育，与制度不健全导致的一些负面激励问题有关。体育业绩难以被肯定，由于学校安全事故责任追究的相关法律不完善、难执行。唯有通过法制的健全和完善，才能形成秩序。如法治化原则需要从法律保障和构建保险体系两个方面来解决学校体育伤害事故的法律问题。总之，学校体育治理需要法治化是大势所趋，通过健全法律法规、减轻学校开展体育活动的责任压力，而不是管理制度的强制推行。

(二)管理与治理的目的和手段相辅相成

马克思主义哲学认为，目的与手段是对立与统一的关系，二者具体表现为：目的是主体活动的主观反映，手段是主体活动的客观存在形式。[10]从学生全面发展的视角来看，学校体育旨在通过身体活动这一特殊形式去推动和帮助学生实现身心的和谐、自由与全面发展。自由是学校体育自身倡导的价值追求，使学生在学校体育中达成增强体质，养成体育素养之目的。然而，一方面为保证学生安全和“健康”，学校体育过分弱化甚至消除强制性的因素和成分，学校体育设定的诸多目标无疑被划上问号。[11-12]另一方面，一旦对体育锻炼标准提出强制性的措施和要求，保障学校体育目标得以顺利实现，其效果又非常显著。[13-14]可见，在实现学校体育目的所采用的诸多社会性方式和手段中存在矛盾的各异场景。学校体育中的自由更多表现在其实现手段上，但绝对不能以学生的安全和健康、以学校体育目的的底线去考量自由实现的程度。现代教育理念也认为，强制行为只是不得已而为之的手段。

外因是变化的条件，内因才是变化的根据。学校体育的发展离不开政府的支持和引导，但体育形式和手段的多样化，及其发展的最终动力却来自于学校和社会。从学校治理角度，必须认识到课外体育活动才是学校体育的主战场，是拓展学生体育活动的形式和途径。学校体育应具有应有的自主权，充分发挥校内课堂和课外训练的价值，处理好课程实施过程中约束力和灵活性的关系，以满足个体和社会多元化的发展需求。而学校体育、家庭与社区体育、校外体育俱乐部等紧密联系，构建一体化的课内外体育组织，共同为学生参加体育活动提供优质的服务和空间、创设良好的环境与氛围。从社会治理角度，化解学校体育供给矛盾需跳出学校体育场域内的单一供给模式，适时引入社会组织和社会力量，势必为学校体育注入活力，并呈现出良好的社会运作环境。着力将学校体育执行过程中与家庭体育和社区体育等有机融合起来，建立互动共生关系，加强社会体育组织的内部治理；通过培育增数量、创品牌，通过管理增效率、上质量。简而言之，以内部治理提升校内专业能力和社会组织服务能力，便可成为学校体育发展的重要路径选择，从而建立适应性的内部治理模式，不断增强校内学校体育和校外社会体育组织的自律能力和执行力，以及提高各治理主体的道德素质和专业素质，为现代学校体育治理提供人员保障。这些治理的新举措和新手段对打破当前学校体育工作的困境具有积极的意义。

(三)管理中单一主导与治理中协同共治

长期以来，我国学校体育资源的配置往往以单一行政主导为主，但这种以“行政主导”为重心的资源配置方式也逐渐暴露出诸多弊端。例如，我国学校体育行政管理体制管理效率低，造成诸多政策执行失真；学校缺乏管理的自主权，主动性受到压抑；忽略了其他主体，如社会与家庭的参与性，导致在执行中并未形成全社会支持学校体育工作的合力。当前，对于“跨边界”的学校体育治理而言，最大困境其实来自于政府、学校、社会三者间如何构建起合理明确的责权关系。唯有达成多属性共同治理格局，才能促使我国学校体育治理机制产生功效。

多元协同治理是一种新型的“网格化”的互动式模式，它离不开法治化、民主化和效能化等方面的治理互动。采取法制化治理路径，保障多元主体参与治理的合法性和权益性，营造多元体育组织健康有序运作的制度环境，这是学校体育多元协同共治的基石和前提。采取民主化治理路径，充分听取各方意见，形成学校体育发展的协同治理目标；充分激发各方参与活力，实现多元主体间的互动与协商热情；充分发挥各方力量，实现学校体育课程结构合理化、课余训练手段多样化，形成学校体育治理过程中的专业力、资源供给力等协同，培育新的增长点以实现学校体育增值，这是我国学校体育治理范式的变革方向。实现路径多样化，即学校体育治理应注重实效性，不拘泥于学校体育的活动形式和内容，形成具有区域性、特色性的发展模式；充分发挥社会体育组织对学校体育的联动作用，整体推进青少年体育社会组织建设，加强与其他组织间的协同与合作，凝成协同效应。[15]唯有如此，学校体育各项政策才能真正得以持续性和常态化地执行和落实。不可否认，在学校体育治理的过程中，就如何引入社会力量还存在着诸多的难处，两者共赢的互动机制当前并不健全。

(四)管理中注重达成与治理中强调生成

学校体育具有一定的规定性和强制性，这种强制体育理念用于保证学校体育达成目标作用明显，但难以解决青少年体质健康下降和形成终身体育学习的问题。实现学校体育治理的现代化，除了目标的达成，更要符合教育对人挖掘最大潜力的可能性和对实践创新性培养的制度目的，以及引申和发挥出人的自由本质。[16]围绕促进学校体育目标的真正实现，应推动学生全方位体育教学生成观的实现。从治理层面来看，生成是指某物从不存在到存在，从存在到演化的过程。[17]在学校体育领域中主要体现为师生交往环节的互动性、自由性，以及启发性。生成重视对学校体育过程进行灵活而自由的调控，教师和学生可根据学校体育落实过程中的教学情境，采取自由的和多元化的操作性方式。生成的现象随处可见，例如体育游戏中有超出规则和内容的事件时有发生等，虽然这次练习和“意外”冲击了主体教学内容，但学生的愉悦情感却传递到此后的主体教学中，无形中提升了主体教学的效果。采用这种生成性教学方式有助于激发学生进行体育学习的主动性和积极性，并可以达到实践的创造性。有利于体育教学整体和多维目标的实现，而不仅仅是增强体质等单维目标的达成，体现的是一种生成的教学观。

自由、和谐的学校体育氛围和环境是生成性策略形成的前提和基础，而唯有在多元主体参与的学校体育治理中，以及更加灵活、开放、自由、多元的校外体育情境中，才能催生生成现象的出现，创生种类繁多的体育内容和形式。这需要各治理主体学会创设符合学校、学生以及自身条件的自由学校体育场景，并对这些生成的信息进行归类、整理与提炼，把握更多的生成性条件与时机，使生成性策略能运用的恰到好处，促使生成性体育事件的产生，体现其增值性。生成确保了学校体育乃至校外体育能以灵活多样的自由形式为学生所接受和体验，有助于学生在多元化的体育活动中提高健康水平，形成良好的个性、兴趣、习惯、涵养等价值认识，展示和体现生成性教学观对学校体育治理中的价值。但它不同于放任和无原则，相反，它充分考虑个体需要与社会、国家需要相结合，继承、借鉴、创新相结合，体现中国学校体育特色，实现体育项目的创新和对学生体育兴趣的培育，终身体育素养以及创造性人格的形成。生成是学校体育达成目的的多元化实现方式，达成是保障学校体育目的有效生成的前提和基础，它们共同维护学校体育的价值追求，实现对学校体育的改造和超越。

三、管理与治理关系对学校体育责任认识和秩序重构的启示

(一)管理与治理互为补充不可偏废

时至今日，传统的学校体育管理在现实中仍以强大的制度惯性，影响着中国学校体育的改革与治理的进程。由学校体育管理向学校体育治理的科学转换固然是大势所趋，但强调治理并非弱化管理和全盘否定管理。体育治理是在新时代民主情境中对于传统管理理念与实践的一种扬弃和超越。由于治理与管理存在差别，但治理与管理不能相互替代，而是互为补充的，两者缺一不可。在当前治理现代化背景下的学校体育，通过实施战略管理满足学校体育利益相关者的多重利益诉求，协调多元利益群体和治理者之间的关系，治理与管理更需要整合与协同推进。

拥有管理与治理权利的同时，就预示着需要担当应有的责任。面对当前学校体育存在的诸多问题，既需要强有力执行国家颁布的各项学校体育政策，又必须唤起来自学校和教师，以及全社会对学校体育的改革热情和信心，使各方对学校体育中管理与治理的关系开展理性的思辨与分析。学校体育治理提供了学校体育运行的框架和基础，而学校体育管理则在这个框架与基础下负责具体的目标实施。可以说科学的管理是学校体育有效治理的前提，只有在治理基础上建立完善的管理体系，实现治理与管理的和谐发展才能保证学校体育健康、持续发展。同时学校体育管理又对学校体育治理起到调节作用，只有使治理与管理合理分工，恰当配合，并在学校体育实践中不断寻求调适二者尺度与界限的方式和策略，保持必要的张力和相互调适的可能性，使学校体育既有强制的规约，又有协商的改进，各治理主体权责明确和清晰，学校体育才能实现良性运转。

(二)划分权责确保治理有序

管理与治理最大的难处都在于协同。在尚处于初始阶段的学校体育治理进程中，明确不同目标需求以及多元主体形成共识性目标后，协同治理取得效果的前提是划分各主体的权责，理顺主体结构；进一步对其准确的角色定位，把握参与适度问题，强化多方发展的责任担当意识。

首先是政府职责。鉴于以往主体结构型困境，作为学校体育治理的“元治理”，政府的角色定位于“主导协调”，包括制度供给、引导协调、法律监管等方面来保障学校体育中学生体育权益与学校体育目标的达成。在实践中，政府应坚持“管理”与“培育”两手抓，建立适当的体制和制度，激发、引导、协调、组织和培育社会其他多元主体共同参与、形成合作关系，切实支持并维护其他多元治理主体的权益。同时，政府应让学校享有应有的自主权和管理权，真正建立政府、学校、市场、社会四位一体的良性互动模式。其次是学校职责。学校是体育发展的核心环节，任何治理主体的参与都离不开学校这个平台。在学校层面需搭建一个操作平台，建立全社会参与的组织机构体系和制度环境。加大课程创新力度和师资水平的提升，加强自身治理能力的提高。再次是社会职责。社会各界(包括家长)对学校体育的认可和重视，直接影响到学生能否积极参与到体育锻炼之中，社会应积极发挥激励和服务效用。例如，市场要积极参与、做好学校体育诉求的反馈；充分发挥市场在资源配置中的作用，发挥好社会各层级服务在学校体育治理的责任及义务，满足学生多样化的体育需求；协助政府提升学校体育治理能力，并致力于自身治理能力的培育。总之，学校体育治理需要多方构建各尽职责、良性互动的关系，以实现不同主体之间的优势互补。

学校体育中的管理一定要有度，治理也必须有限。它们虽各有自身的价值追求、作用机理、标准尺度与界限，但最终目的都是实现和阐释学校体育的理想与意义。从“管理”到“治理”方式的转变，实现政策法规的良性对接，它们在互动的基础上可以达成一致与和解。有度的管理与有限的治理关系来自于学校体育理论体系的不断完备和健全，其在学校体育中的位置可以调适甚至转换，理解、分析和协调好二者在学校体育中的关系网络，才能保障国家利益和学生权益的达成与一致，从而使其在学校体育场域内拥有良好的存在状态和完美的展现方式，破解我国学校体育久治不愈的问题，实现我国学校体育的健康有序的发展。研究者和实施者的主要任务是平衡管理与治理间的关系，认识学校体育责任，重构学校体育秩序。通过有度的管理体现有限治理的价值，通过有限的治理阐释有度管理的意义。

注释：

[1] 王忠瑞、王忠波、靳厚忠：《治理理论下我国学校体育教育评价影响因素及其机制构建》，《沈阳体育学院学报》2014年第2期。

[2] 袁贵仁：《深化教育领域综合改革加快推进教育治理体系和治理能力现代化——在2014年全国教育工作会议上的讲话》，《人民教育》2014年第5期。

[3] 张瑞林、秦椿林：《体育管理学》，北京：高等教育出版社，2008年，第2页。

[4] 范叶飞、马卫平：《体育治理与体育管理的概念辨析与边界确定》，《武汉体育学院学报》2015年第7期。

[5] 杨 桦：《深化体育改革推进体育治理体系和治理能力现代化》，《北京体育大学学报》2015年第1期。

[6] 陈晓荣、罗永义、柳友荣：《公共治理视域中的体育治理》，《上海体育学院学报》2013年第1期。

[7] 王邵励：《从“体育管理”到“体育治理”:改制背景与内涵新创》，《成都体育学院学报》2015年第5期。

[8] 何劲鹏、杨伟群、韩文娜：《顶层设计主导下我国学校体育“微改革”力量的培育》，《北京体育大学学报》2014年第12期。

[9] 潘凌云、王 健、樊莲香：《我国学校体育政策执行的制约因素与路径选择——基于史密斯政策执行过程模型的分析》，《体育科学》2015年第7期。

[10] 舒宗礼：《全民健身国家战略背景下社区青少年体育社会组织的培育与发展》，《体育科学》2016年第6期。

[11] 罗永义、仇 军：《基于体育本体论的“快乐体育”教学理念反思》，《北京体育大学学报》2015年第2期。

[12] 毛振明：《体育教学论》，北京：高等教育出版社，2008年，第181-197页。

[13] 赵富学、程传银：《学校体育中强制与自由关系之研究》，《体育科学》2016年第3期。

[14] 刘 阳、何劲鹏：《我国学校强制体育的合理性探析》，《体育学刊》2015年第5期。

[15] 李 祥：《学校体育改革的理论与实践反思》，《体育学刊》2016年第2期。

[16] 董翠香、朱美珍、季 浏：《发达国家学校体育发展方式及其对我国的启示》，《体育学刊》 2012年第4期。

[17] 龙安邦：《教学目标的预设与生成》，《现代教育科学》2008年第12期。