设通判、监司，构建地方监察网络

修晓波

宋代的地方行政机构分为州（府、军）和县两级。这两级的最高长官不允许武将担任，也不在当地的行政官员中产生，而是实行“差遣制”，即由朝廷派文官去擔任，并且三年一换，不得连任。而对这两级官员的监督，是通过通判和监司进行的。

通判是州的最高监察官。通判这个角色很特殊，他不是知州的副手和属官，而是与知州一起处理政务。重大的决定必须由他们两个人共同签署，才算生效。这样一来，州一级的首长实际上成了二元制，其中通判权力更大些。他可以监督知州及属县的官吏，有事能直接向皇帝报告。通判的任务可以概括为两点：一是分割知州的行政权，二是对州一级行使监察权。通判的设置，制约了知州的行动，使中央能够及时掌握州县长官的动态，保证中央政令的畅通。当时有人把通判称为“监州”，还是很恰当的。

监司是地方监察机构的统称。由于州县众多，中央感到对地方的控制鞭长莫及，光靠通判还不够，便改唐代的道为路，宋太宗时将全国分为十五路，后来又有所增加。宋代的路不同于唐代的道，它兼有行政区划和监察区的性质。路设有转运使，一般的路设一名转运使，在边境重镇（河北、河东、陕西等）或重要的经济区域（淮南、两浙等），设两名或两名以上转运使。转运使的官署简称漕司，初设时，只负责一路的赋税征收，权力只限于财政，后来又负责巡察自己的辖境，检举不法官吏，成为路一级的监察官。从职责上看，转运使既像行政长官，又像监察官，实际上是两者兼而有之。对于这个特点，当时就有人弄不清了。宋代有个史学家叫李焘，他模仿司马光《资治通鉴》的体例，写了一部《续资治通鉴长编》，专记北宋九朝事迹，他在书中就把转运使简单地比作汉代的刺史和唐代的观察使。其实，转运使的权力远远超出了单纯的监察长官。转运使的级别各地不一，京畿路从三品以上，陕西及成都府等路一般在五品以上。

转运使的权力大了，朝廷又不放心，担心他们会成为唐末的节度使，所以又设置了提点刑狱司（简称宪司）、安抚司（简称帅司）和提举常平司（简称仓司），以此来分割转运使的权力。提点刑狱司的长官叫提点刑狱公事，由朝廷派文臣担任，武官只能做他的副手。从名称上就可以看出这个官职是和刑狱有关的，是路的司法监察官。安抚司的长官为安抚使，北宋时只在个别地区设置，南宋时才普通设立，掌管路的军政，兼领监察。提举常平司的长官为提举常平，常平是古代一种调节米价的方法（筑仓储粮，贱买贵卖），提举常平的职责是掌管赈灾、盐铁专买和监察。这三个司加上漕司，统称监司。四个司的长官都不是通常意义上的地方长官，而是中央派到地方来监督财政、刑狱和军事的。

此外，各路还设一名走马承受，这是皇帝直接派到地方上的耳目，主要负责监督转运使。担任走马承受的，都是与皇帝亲近、受皇帝信赖的人，如供奉官、左右班殿直（即史书上所说的“三班使臣”）以及内侍（宦官）等。宋徽宗时，允许他们“风闻奏事”，即根据道听途说就可以进行举报。官场上对这种人，是人见人怕。走马承受一般一年向皇帝汇报一次，有事则随时飞马回京向皇帝面奏。由于转运使工作的面很广，所以走马承受监察的范围也很宽，有军事的，也有行政的，如法令的废举、工程的兴修、官吏的贪廉等等，都包括在内。监司之间以及监司和走马承受之间还要互相监督，彼此制约，从而形成一张交织在一起的监察网络。在这张大网中，谁都是监督人，同时谁都被人监督。这就是大监察的威力。

宋代监司官对地方的监察，主要采取出巡的方式。当时规定，监司官要在一年或两年内巡遍所辖的地区。出巡前要制定详细的计划，第二年正月把出巡计划上报给尚书省，五月下旬开始出巡，七月十五巡察完毕，向尚书省递交工作报告。

为了防止监司官失职和自身的贪赃枉法，宋廷还制定了一系列的管理制度。比如规定监司官如果没有按时巡遍所辖地区，就要杖打一百;巡察之后没有写出工作报告，则减二等处罚;不依纪依法办事，随便抓人，要杖打一百;随便雇人和役使人，也要受到处罚。此外，还规定监司官在巡察中不能多领粮饷，不能收受贿赂，不能以权谋私，不能经商做买卖，不能无故在一地长久逗留。而且这些条文还很具体，比如规定监司官到一地巡察后，只能通过官方渠道了解情况，如未发现违纪违法现象，则不得滞留;在一地若没有公事，则停留时间不能超过三天。监司官出巡只能带两名助手和一名文秘工作者，护送的士卒为十五人，不能以其他借口多带随员，违者则要受到处罚。

北宋初年，监司官出巡前要先将视察内容通知地方，这样做的目的原本是为了便于工作，但在实践中却出现了偏差。一些州县官员据此而弄虚作假，使监司官了解不到真实情况，所以徽宗时取消了这个制度。但是弊端仍然存在。南宋时一个叫杨民望的官吏，上书列举了监司官巡察中的三个弊病：一是随意性强，对与自己有矛盾的人，尽量地挑毛病;对奉承自己的人，则迁就姑息，甚至包庇。二是趁机勒索，即利用职务之便索贿受贿，有时在一个县中受贿的钱数就超过了一千缗（缗为穿钱的绳子，这里指成串的钱，一缗为一千文）。三是助长了公款消费之风，监司官所到之处，当地的官员必用公款宴请，而且送钱送物，奢靡之风蔓延。还有一个弊端是杨民望没有讲到的，就是宋代的许多地方官是由朝廷大臣外任的，有朝一日他们可能仍回朝廷任职，监司官对他们存有戒心，不敢放开手脚工作，有时还要巴结他们。

纵观宋代监察制度，在维护和加强宋朝统治方面还是发挥了一定作用的。两宋从未出现过像唐朝中后期那样的地方割据，这不能不说是与宋太祖时就开始构建的大监察体系有关。但大监察体系的设立是以官僚机构臃肿、办事效率低下为代价的，其负面作用也十分明显。此外，宋朝统治者对监察的主导思想是防止结党营私和地方割据，结果就导致了反腐不力的后果。特别是宋朝反腐败还存在尺度不一的问题，南宋大臣杨万里就说：“大吏不正而责小吏，法略于上而详于下。天下之不服，固也。”宋廷对高官的腐败往往网开一面，而且反腐力度也时紧时松，在反腐实践中采取双重甚至多重标准，就会使既定的制度和措施显得苍白无力。