责任政府视角下西安市雾霾问题治理对策研究

朱梦瑶

[摘 要]雾霾问题已经成为全社会特别關注的问题，西安市作为关中城市群的核心以及现代化的国内大都市，雾霾问题逐年加重。本文主要通过文献查阅、资料搜集等方法，分析西安市的雾霾现状、成因以及政府雾霾治理的不足与成果，并在此基础上提出了雾霾治理措施，旨在为政府治理雾霾提供借鉴。

[关键词]雾霾;雾霾治理;西安市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.086

[中图分类号]D625;X513[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）04-0-03

0     引 言

2013年，“雾霾”成为热门词汇，而西安市正是处在“云雾缭绕”中的古城。西安市在2013年出台了新的《环境空气质量标准》，在新规范中增加了一些指标，比如细颗粒物（PM2.5）。近几年西安市PM2.5连创新高，空气质量不断恶化。本文剖析了西安市政府管理雾霾的现状，并结合实际状况提出有针对性的对策。

1      雾霾概述

雾霾，简单来讲，就是雾和霾组成的混合物的总称。雾霾的组成成分主要有二氧化硫（SO2）、氮氧化物等以气体形式存在的污染物和可吸入颗粒物（包括超细可吸入颗粒物），其中，PM2.5是雾霾天气的罪魁祸首。雾霾会引发多种疾病，尤其对人的呼吸系统影响最大，可能会引发呼吸道疾病、脑血管疾病、鼻腔炎症等。

2     西安市雾霾污染治理现状

目前，西安市针对比较严重的雾霾天气，采取了相关积极的措施，比如开展燃煤烟尘治理工作、机动车排气污染防治工作以及处理、关闭“三高”项目等，但是这些措施依旧是“头疼医头，脚痛医脚”，不能从根本上治理雾霾。

2.1    西安市雾霾治理概况

2013年，西安市环保局发布的数据显示，西安市空气品质达到二级以上的天数有138天，达标率37.8%。自西安市政府着手治理雾霾以来，取得了一定程度的效果，从雾霾天数的方面看，2016年西安市空气质量达到国家二级标准（良好）以上的天数有211天。由图1可知，从2014年开始，二氧化硫和二氧化氮浓度的年平均值出现了大幅度下降。

2.2    西安市雾霾治理取得的成果

2.2.1   归零任务顺利结束

第一，有关调查显示，西安市政府通过取缔建成区范围内20吨以下地方的燃煤锅炉的措施，将西安市每年的燃煤量降低179万吨，减少二氧化硫排放3.1万吨。第二，西安市建成区的蜂窝煤用户已经被清扫完毕，这些用户开始使用清洁的天然气、液化气以及电等。第三，西安市政府经过长时间的努力，淘汰市场中存在的一些黄标车和老旧车辆，以保证其不会对西安市的环境产生污染。

图1 西安市2010-2016年二氧化硫和二氧化氮浓度的年平均值变化情况

2.2.2   防治机动车尾气的任务稍见成效

西安市的车虽然没有东京市多，但是污染比东京市大，这跟出行方式有关。在很多发达国家，市民买车是为了享受生活，上下班一般坐公交，但是西安市的市民倾向于开车上下班，很多机动车在道路上行驶，导致拥堵的时间增加一倍，污染物的排放也增多一倍。西安市构建快速便捷的交通结构，加大机动车尾气治理力度，以西安市建设为契机，逐步推进快速便捷、高效能的公共轨道交通体系，构建智能城市管理体系，减缓私人轿车的增长趋势，将西安市的机动车保有量控制在350万辆以内。

2.2.3   循序渐进的开展防霾减排任务

西安市政府按照治理雾霾的总体目标，进行逐步分解并一步一步落实。首先，为西安市各个相关部门、单位以及各个县级政府分配合理恰当的减排任务，形成了“政府主导、环保牵头、部门联动、企业担任、社会监视”的工作机制。其次，从雾霾的开端进行严加把控，提高建设项目规范的标准。最后，在对雾霾开端进行监督的同时，重点关注一些重要的减排项目，从而科学把控各个重要节点的控制力度。

3     西安市雾霾治理存在的问题

3.1   公众参与性积极性不足

空气具有流动性，空气问题不是由单个主体造成的，而是由政府、企业、公众等多个主体共同作用的结果。对于公众来说，既享受社会赋予的一切，也承担一定的风险，因此，公众应该自觉组织，为雾霾治理贡献一份力量。但是，当今社会，公民的环保意识太差，对污染环境的行为视而不见，在雾霾治理问题上，公众采取的行动少之又少。

3.2    缺乏技术支持和管制措施

“天帮忙”虽然很重要，但是“人努力”才是最重要的。非清洁油品的机动车辆和大规模的煤炭生产是西安市主要的空气污染源。截至目前，尽管西安市政府已经采用了上气、压煤、控车等技术方法，但关于煤炭的清洁高效燃烧技术、汽车尾气排放管控技术、扬尘污染控制技术研发的支持力度依然不足。

3.3   缺乏有效的利益协调机制

2013年10月，陕西省颁布了《陕西省“治污降霾·保卫蓝天”五年行动计划（2013-2017年）》，从侧面反映了西安市的大气污染治理迈出了新的一步，但是，其治理模式仍然存在一定的弊端。目前，西安市现有的跨域管理形式是以上级命令加以管制的方式，该方式和北京雾霾管理模式极为类似。西安市各个地区对雾霾的治理是听任上级政府的指导行事，一旦上级政府给予的指导模糊不清或者弱化目标，将导致各个地区之间因为各自的利益主体而不能团结在一起，使各地区的治理成果大打折扣。

3.4   缺乏完善的法律规范

雾霾治理离不开地方政府的条例规范。第一，西安市政府制定的条例内容过于笼统，不具有现实意义以及应对突发事件的灵活性，条例中对政府义务方面的描述部分非常少，由于缺少对政府责任的规定，导致政府治理雾霾效率不高。第二，在西安市政府制定的条例中，实施对象主要是一些排放污染废气的工业经济体，政府监管对象过于单一，工业会污染空气，农业、个人也同样会污染空气。

4     西安市政府完善雾霾治理的对策

雾霾治理已经提上西安市政府的议程，本文在分析西安市雾霾治理现状的基础上，研究了西安市政府在雾霾治理中存在的弊端，并从理论层面提出完善西安市政府雾霾治理的对策。

4.1   提高公民参与雾霾治理的积极性

地方政府治理雾霾污染的效果与民众的配合密不可分，民众强烈的参与意识是地方政府进行雾霾治理的推动力。首先，要利用利益杠杆。政府可以建立奖励和补偿制度，也可以构建雾霾治理公众信息交流平台。公众可以在该平台上随时随地发表自己的看法，这样既有利于公众的参与，也有利于政府了解公众的真实想法。其次，丰富公众的教育形式。由于缺乏环境保护方面的教育，公众的环保意识较为薄弱，因此政府应通过多种途径丰富公众的教育形式。最后，拓宽公众的参与途径。听证式参与、信访式参与以及媒体参与，是公众熟悉的参与途径，但是这些途径在实际应用中效率低下且不必备操作性。政府可以开拓一些比较新颖的符合公众需求的参与途径，比如设立公众意见处理委员会，负责处理一些关于雾霾或者环境方面的问题。

4.2   增加治霾资金投入，大力发展清洁能源

西安市有很多高校，还拥有很多科研院所，西安市政府应该抓住该优势。首先，建立开发新能源的专项基金，加大对新能源的投资，鼓励科研人员以及优秀的人才投入其中，进行研究。其次，重视对专业技术人员的培养，将一些比较优秀的人才公派到发达的地区、国家学习，为新能源的开发带来先进的经验。最后，大力提升煤炭洁净高效焚烧技术、洁净转化技术、污染物排放控制技术，加大对“水煮煤”技术攻关的支持力度。其中，最重要的是，政府应该加大对新型能源的宣传，使公共了解新型能源，从而逐步强化公众对新能源的使用意识，提高新型能源的社会支持力度。

4.3   建立区域雾霾联防联控机制

一方面，随着区域经济一体化的开展，区域间不断出现问题，雾霾污染涉及不同的城市，假如一个区域不进行雾霾处理，其他地方政府的努力也没有意义。另一方面，大气的流动性必然导致雾霾污染发生流动、扩散，没有哪个城市可以对雾霾进行单独治理。珠三角地区雾霾治理成功的主要原因在于区域间的团结合作，因此，在雾霾治理进程中，需要多区域齐心协力应对雾霾治理问题。由环保部门牵头，使各个地方的政府部门成立区域联防联控机构，区域间制定统一的污染排放标准以及统一监测、统一管理的联控联防机构。同时，完善法律、技术、制度等方面的体系，为区域联控联防提供支持，通过各地方政府的统一治理，取得很好的治霾效果。

4.4   加强雾霾治理立法建设 ？

1956年，英国出台了世界上首部大气污染防治法律《空气清洁法》，随后相继颁布了多个有关治理雾霾污染的法律，这些法律在伦敦市政府治理污染时发挥了重要的作用。政府应该借鉴伦敦市雾霾治理的成功经验，明确法律法规的重要性，政府在进行雾霾治理时，必须制定法律法规，为雾霾治理提供法律依据。西安市政府应该结合该地区的实际情况，以国家《大气污染防空法》为依据，有针对性地制定符合本地区的法律法规。地方政府是雾霾治理的主体，一定要明确规定政府的责任与义务，细化政府雾霾治理责任的内容，形成问题责任问责机制。此外，政府应该增加在环境监测上的投资力度与支持力度，不断完善有关环境保护的相关立法。

5     结 语

雾霾问题已成为全社会共同关心的问题，西安市作为典型代表，在经济飞速发展的同时，雾霾问题更显严峻，雾霾治理已成为城市亟须解决的重中之重。雾霾治理需要政府、企业和公众三方共同参与，其中政府扮演着出台雾霾政策、监管企业实施绿色生产等重要角色.

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