政府会计在地方政府债务风险防控中的长效作用机制

●韩晓明

防范化解重大风险是我国三大攻坚战之首。2019年《政府工作报告》多次提到“债务风险”和“财政风险”，明确指出 “防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险”。财政部2019年继续支持打好三大攻坚战的重点工作之一是 “大幅增加地方政府专项债券，严格控制地方政府隐性债务，有效防范化解地方债务风险，管控财政金融风险。”当前，在经济发展新常态背景下，地方政府债务风险已经成为经济健康、持续发展的痛点、难点，关注地方政府债务风险，加强债务风险管理，具有重要性、全局性和紧迫性。

截至2019年4月末，全国地方政府债务余额196794亿元，其中，一般债务115742亿元，专项债务81052亿元，政府债券193643亿元，非政府债券形式存量政府债务3151亿元，较2018年16.61万亿的总额有所增长。近几年来，我国政府债务呈现连续增长趋势，每年增加约3～4万亿元。地方政府债务压力日益增大，风险防控问题不断凸显。

更为严重的是，这些统计数据所反映的仅是纳入政府债务管理体系的债务，通常称为显性债务，还有更大一块地方政府债务并未纳入该统计范畴，统称为隐性债务。据估计，隐性债务的总量要远高于显性债务，但是，隐性债务的真实规模到底有多大，目前并没有明确的数据，这就为政府进行宏观债务风险管理带来了极大的难度和潜在的隐患。2018年，中共中央国务院下发了《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》，要求地方政府积极推动防范化解政府性债务风险工作，大力推进政府性债务管理改革，将防范化解地方政府债务风险作为重大政治责任，坚决守住不发生区域性系统性金融风险的底线，摸清底数、压实责任、分类施策，坚决把防范化解重大风险攻坚战打好打赢。

政策频出，效果明显。同时也要看到，地方政府债务风险防控是一个需要各方密切配合的工作，在当前化解和防范债务风险工作中多采用各类政策措施，注重行政命令的贯彻执行，这些措施能够在短期内发挥明显的作用并取得积极效果，但是如果不从根本上改变债务的形成机制、反映机制和管理机制，对于债务特别是隐性债务的风险控制就很难找到“抓手”，行政政策的执行效果就会不断打折扣，事半功倍。因此，建立一套科学、完善、动态调整的全过程债务管理系统就成为当务之急，政府会计在这个过程中能够夯实信息基础，发挥积极作用。

一、地方政府债务及其风险分析

（一）地方政府债务：显性债务与隐性债务

政府债务，亦称公债，是指政府在国内外发行的债券，以及向外国政府和银行借款所形成的政府债务，其实质是政府凭借自身信誉，按照有偿原则与债权人之间建立信用关系，以此筹集财政资金的一种行为，是政府调度社会资金，弥补财政赤字，调控经济运行的一种特殊分配方式。政府债务分为中央政府债务和地方政府债务。地方公债，是由地方政府发行和偿还的债务，债务收入列入地方预算，由地方政府安排使用，还本付息也由地方政府承担。根据2015年起实施的新《预算法》规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会批准①。2014年发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》也明确规定，地方政府债务规模实行限额管理，地方政府举债不得突破批准的限额②。

上述地方债务，是纳入统一、规范的地方债管理系统的部分，也就是通常意义上的政府显性债务，这部分债务全部由财政资金作为信用支持，未来统一由财政资金偿还。与此相对应的，是广泛存在的地方政府实际举借的、未纳入政府统一规范债务管理体系的债务，统称为隐性债务。政府隐性债务的范围较为宽泛，其实质是地方政府在法定政府债务限额之外举借，承诺以财政资金偿还以及通过违法提供担保、违规融资等方式取得的未来财政偿还义务。

按照2018年审计署把地方政府隐性债务情况作为审计监督重点内容的工作部署，隐性债务具体指各级政府及其部门、融资平台公司、国有企业、事业单位等以非政府债券方式举借 (包括各种融资方式)的，用于公益性项目的，最终需由财政性资金偿还的债务，以及签订协议约定未来财政支出责任事项的金额。在实际操作过程中，隐性债务的判断标准，是以2014年底进行的政府性债务清理数据为依据锁定债务规模，此后只有发行地方政府债券才能计入地方政府债务的是显性债务，2015年以后融资平台、政府部门、事业单位新增的以非政府债券形式的举债未计入地方债管理系统中的就属于隐性债务，具体包括政府部门、事业单位的贷款、非标等融资，新兴的政府购买服务、专项建设基金、政府投资基金形成的债务，以及地方政府通过融资平台和PPP项目、产业基金等融资工具形成的债务等。对于PPP支出是否构成隐性债务，按照审计中的认定原则，合规的PPP不属于隐性债务，违规的PPP则视为隐性债务。

（二）地方政府债务的风险突出表现为隐性债务风险

地方政府债务风险指地方政府债务的还本和付息风险，是一级政府不能通过合理筹集可用财力偿还到期存量债务本息的不确定性。2015年起新增的政府债券信息和存量债务纳入地方债管理系统，政府全面掌握其规模、利息率、期限结构等信息，可以预先进行财政资金合理安排，按期偿还，因此风险基本可控。

本文所涉及的地方政府债务风险主要指隐性债务风险。根据隐性债务的来源，大致可以分为以下几类：一是由地方政府部门和事业单位举借，约定由财政资金偿还的债务；二是由国有企业作为债务人举借，约定由财政资金偿还的债务；三是由国有企事业单位等作为债务人举借，由地方政府提供担保的债务；四是地方政府在设立各类政府性基金、开展PPP项目以及政府购买服务等过程中，通过回购本金、承诺保底收益等形式所形成的政府中长期支出事项。

这四类隐性债务的风险大小各不相同：第一类债务，通常有明确的借贷合同，债权债务人明确，纳入部门和单位核算范围进行日常管理和监控，其风险是隐性债务中最小的，一般可控。第二类债务，由于举借主体是企业，政府的管辖力度大大减弱，资金使用监控难度大，发生违约风险的概率增加，但由于这类债务通常多用于政府安排的项目，在企业通常有较为规范的核算，因此风险在一定程度上可控。第三类债务，政府仅作为借款单位的担保方，责任人不明确，也往往缺乏基本的管控措施，对债务资金使用的控制力度进一步减弱，甚至在发生债务违约时才意识到存在担保事项，风险较大。第四类债务，涉及的资金往往数额巨大，举债过程中需要透支多年的政府信用，会对政府中长期财力形成较大影响，而且这些项目持续时间长，不确定因素多，一旦出现风险就会产生极其负面的影响，甚至超出一级政府的可控范围，因此，风险是几类隐性债务中最大的。

（三）防控地方政府债务风险需要构建科学的信息体系

风险控制是一项管理技术，防控地方政府债务风险，需要科学合理地运用这项技术。通常，风险管理和控制是一个过程，主要包括四个环节：风险识别、风险评估、风险管理及其监督评价。目前，纳入地方债管理系统的显性债务，信息全面完整，管理责任清晰，措施明确，能够实现较为完善的风险全过程管理。

对于隐性债务而言，这个风险全过程管理系统基本是缺失的，目前政府作出的各种努力，主要集中在两个方面：一个是摸清底数，另一个是化解债务风险，即注重风险识别和风险管理两个环节。这些努力的意义在于为进一步建立和完善隐性债务管理系统奠定了基础，但是在实践中，由于缺乏系统性、持续性安排，很多属于一次性工作，远没有形成良性管理机制，存在很多弊端：首先是数据不全面，地方政府债务实际规模很难精准掌握；其次是数据更新困难，通常采用较多的一次性审查等手段虽然能够取得阶段性真实数据，但动态更新难度大；再次是日常管控基础薄弱，统计数据存在指标分类、口径不统一、数据可比性差等缺陷。上述问题导致地方政府债务管理难度较大，科学性不足，风险控制很难有精准抓手，迫切需要构建隐性债务风险管理信息体系③。

隐性债务风险管理信息体系涉及的内容较多，其中，最为基本的内容包括两方面：一是信息反映系统，即梳理清楚隐性债务的基本情况，包括债务的规模、种类、结构、期限、债权债务主体等，对这些内容信息的提取、汇总和分析是进行风险识别、风险评估的重要基础；二是管理系统，即实施针对隐性债务的各类管理措施，包括限额管理、期限结构管理、政策执行管理（例如43号文、87号文、50号等政策性文件）、风险预警等，对这些内容信息的提取、汇总和分析是进行风险管理、监督评价的重要基础。

过去，建立这样一套信息系统难度很大，工作很难有质的突破，随着政府会计改革的稳步推进，隐性债务风险管理信息体系正在逐步具备实施基础。

二、政府会计体系与政府财务报告体系

（一）我国的政府会计改革

2014年12月31日，国务院正式公开发布批转财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（国发〔2014〕63 号）（以下简称《方案》），该《方案》阐述了建立权责发生制政府综合财务报告制度的重要意义，指导思想、总体目标和基本原则，并明确提出了改革的主要任务、具体内容、配套措施、实施步骤、组织保障等方面的要求。《方案》的发布，标志着我国的政府会计改革正式启动。根据《方案》的要求，我国持续启动了政府会计改革的各项任务，包括建立政府会计准则体系、政府会计制度、政府财务报告制度体系，编报政府部门财务报告和政府综合财务报告等。随着各项制度框架搭建工作基本完成，我国政府会计改革于2019年1月1日起正式在行政事业单位实施。

（二）《政府会计准则》体系与《政府会计制度》

自从2015年政府会计改革全面启动后，我国相继出台多项政府会计准则，包括1项《基本准则》和8项具体准则，2017年10月，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》(财会〔2017〕25号)，对行政事业单位的会计核算进行了全面规范。《政府会计准则》体系与《政府会计制度》的出台，为我国行政事业单位进行统一核算奠定了基础，为我国科学、准确、完整地反映政府“家底”，提高决策效率和管理效率提供了基本数据，特别是为政府制定资产管理政策、债务管理政策提供了必要的条件。

《政府会计准则第8号——负债》规范了政府会计主体在负债核算方面的确认、计量和报告要求，为政府会计主体进行与负债相关的交易和事项的会计核算提出了基本要求。《负债》准则把政府会计主体的负债分为四大类：举借债务、预收和预付款项、暂收性负债以及预计负债，并针对不同类型的负债提出了不同的核算要求和信息披露要求。

《政府会计制度》统一规范了政府会计主体进行会计核算的会计科目和会计报表，规范了各级政府、各部门、单位的会计核算，提高了政府会计信息的可靠性、全面性、相关性、可比性、及时性和可理解性，从源头上为政府财务信息的合并反映搭建了框架，为提供信息准确完整的政府财务报告奠定了基础。在此基础上，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、防范财政风险等管理措施提供支持，促进政府管理水平提高和财政可持续发展。

（三）《政府财务报告》制度

政府财务报告，主要指权责发生制政府财务报告，是指反映各级、各类政府、部门和单位整体财务状况、运行情况的规范化的综合性报告。政府财务报告内容主要包括资产负债表、收入费用表等财务报表和报表附注，以及以此为基础进行的情况说明、管理分析等。政府财务报告制度是一系列政府财务报告制度的统称，具体包括单位层面的财务报告制度、部门层面的财务报告制度以及政府层面的综合财务报告制度。

建立政府综合财务报告制度，目的是全面反映政府的资产、负债情况和收入、费用情况，把政府财政、经济资源的存量管理和流量管理密切结合起来，实现对政府掌握的国民财富的使用情况的了解和监督。政府综合财务报告相关制度建立在权责发生制基础上，包括构建统一、科学、规范的政府会计准则体系，建立起包含各级各类行政事业单位以及部门、政府财务状况信息的报表和报告系统，为政府决策、管理服务，为建立现代财政制度发挥基础性作用。

三、政府会计对地方政府债务的反映及其管控发力点

自2019年1月1日起正式实施的 《政府会计准则》和《政府会计制度》，将对地方债务风险管理产生积极的影响，推动其逐步实现规范化、科学化和制度化。《政府会计准则》和《政府会计制度》在行政事业单位全面实施，能够为政府运行和管理提供基础性数据，将从根本上扭转我国预算资金管理过程中长期存在的“重预算管理，轻财务管理”的局面，实现对预算资金使用的全过程、可持续反映，特别是对于历年财政资金所形成的存量资产以及相应负债进行全面反映，不仅有助于实现政府对“家底”的准确掌握，更能从根本上改善政府会计信息的内容和质量④，建立起发挥政府会计信息作用的新体系，这对于提升我国政府资产、负债管理水平具有十分重要的意义。

（一）会计“负债”与政府“债务”辨析

无论从内容还是从形式看，政府“债务”与会计“负债”都是两个差异很大的概念。负债是会计学的概念，是指政府会计主体过去的经济业务或者事项形成的，预期会导致经济资源流出政府会计主体的现时义务。其中，现时义务指政府会计主体在现行条件下已承担的义务，未来发生的经济业务或者事项形成的义务不属于现时义务，不应当确认为负债。而政府债务是特指政府在国内外发行的债券以及向外国政府和银行借款所形成的政府债务⑤。二者的主要差别如下：

一是责任主体不同。负债是政府会计主体的各项需要进行会计核算并在财务报表中加以反映的支出责任，既包括短期责任，也包括长期责任，其责任主体范围通常是具体的单位、部门或政府等行政范畴。债务特指政府层面的通过发行债券或举借外债而产生的支出责任，通常是长期责任，责任主体是各级政府。

二是两者所包含内容的对应关系不同。根据《政府会计准则第8号——负债》的规定，政府会计主体的负债分为四大类：举借债务、预收和预付款项、暂收性负债以及预计负债，这些负债根据支出时间的长短又分为流动负债和非流动负债。政府债务分类方法多样，与管理相关的最主要的分类是划分为显性债务和隐性债务。依据前文的划分标准，政府会计负债所包含的债务内容依据政府财务报告层级的不同而不同：在单位和部门财务报告层面，会计负债包含的内容都属于隐性债务，在政府财务报告层面，由《总预算会计》核算的负债属于显性债务，由部门合并报表所反映的则为隐性债务。

三是反映形式不同。政府会计主体的负债通过会计科目反映，主要包括短期借款、长期借款、长期应付款、预计负债等单位部门层面的科目，以及应付短期政府债券、应付长期政府债券以及应付转贷款等政府层面的科目。政府债务则以长短期债券、各类政府基金、城投债、企业债、PPP债务、企事业单位债务等形式存在和反映。

但是，无论差异多大，二者从何种角度进行分类反映，政府“债务”与会计“负债”具有一个根本的共同点，就是都是对政府债务的反映，在本质上具有一致性。

（二）会计“负债”与地方政府债务的对应关系分析

地方政府债务包括显性债务和隐性债务，这些债务在政府会计中是如何反映的？如前所述，单位和部门层面的会计“负债”反映的是当前口径的隐性债务，政府层面的会计“负债”既反映当前口径的显性债务，也反映一部分隐性债务（就是单位和部门层面的部分）。

单位层面和部门层面的负债项目均反映政府隐性债务，具体包括：（1）短期借款，反映政府部门借入的期限在1年内（含1年）的各种借款期末余额。（2）长期借款，反映政府部门承担的偿还期限超过1年的借入款项。（3）长期应付款，反映政府部门承担的偿付期限超过1年的应付款项。（4）受托代理负债，反映政府部门接受委托，取得受托管理资产而形成负债的期末余额。（5）预计负债，是政府会计主体负有支付责任的、由过去的经济业务或者事项形成的，其结果须由某些未来事项的发生或不发生才能决定的不确定事项。政府会计主体常见的或有事项主要包括：未决诉讼或未决仲裁、对外国政府或国际经济组织的贷款担保、承诺（补贴、代偿）、自然灾害或公共事件的救助等⑥。（6）其他负债，反映政府承担的其他负债的期末余额。

政府层面（包含本级和行政区）的合并报表负债项目除了包含全部单位和部门层面的隐性债务之外，还包括下列显性债务：（1）应付短期政府债券，反映政府尚未偿还的发行期限不超过1年（含1年）的政府债券本金期末余额。（2）应付长期政府债券，反映政府承担的偿还期限超过1年的长期政府债券的本金余额及到期一次还本付息的长期政府债券的应付利息余额。（3）应付转贷款，反映政府承担的偿还期限超过1年的地方政府债券转贷款和主权外债转贷款的本金的期末余额。

需要强调的是，政府隐性债务的很大一部分是不能通过政府会计主体“负债”反映出来的，主要包括政府的历史遗留问题和欠账、政府和社会资本合作（PPP）项目举借的债务，政府购买服务发生的债务、通过企业举借的债务、政府性基金以及一些资管计划等，这些债务只能通过其他方式加以反映。

（三）会计“负债”与地方政府债务之间的差异需要弥合

具体看，会计“负债”与地方政府债务之间的差异包括以下方面：

首先是城投债。城投债，又称“准市政债”，通常是以地方投融资平台作为发行主体，公开发行的企业债和中期票据，多用于地方基础设施建设或公益性项目。从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为当地政府发债。地方政府通过融资平台公司发生的城投债，形式上属于企业债务性质，不纳入行政事业单位会计核算范围，因而不能通过政府会计数据加以反映，是形成差异的部分，需要通过其他方式进行反映和管理。

其次是企业债和债务。包括以企业名义发行的各类债券、长短期借款、金融票据、融资租赁产生的应付款等，政府在不同程度上会对这些资金加以支配，并最终用财政资金加以偿付。这些债务属于企业债务，不能纳入行政事业单位会计核算范围，也是形成差异的部分，需要采取针对性手段加以管理。

再次是以产业投资基金、专项建设基金、城市建设基金等形式存在的各类政府性基金。这些基金有专门的基金管理公司或资产管理公司进行资金投放和管理，也不能纳入行政事业单位会计核算范围，是形成差异的部分，需要采取专门措施加以管理。

还有近年来发展势头迅猛的PPP项目形成的债务、政府采购服务形成的债务等，虽然从实质上看，这些债务应当纳入政府会计核算范围加以核算，但由于操作不规范，事实上也有相当一部分并未纳入行政事业单位会计核算范围，形成隐性债务，需要采取专门措施加以管理。

这些项目产生了会计“负债”与地方政府债务之间的差异，也带来了较大的管控风险，如何准确识别、评估这些方面的风险并采取具有针对性的防范措施，是防控地方政府债务风险的重点任务和关键环节。

四、构建基于政府会计信息的地方政府债务风险防控机制

建立在政府会计信息基础上的地方政府债务风险防控体系是一种长效机制。一方面，这一体系能够实现对纳入政府会计核算范围的所有信息、隐性债务进行综合反映，做到把握全局；另一方面，通过规范的会计核算，该体系能够实现对债务风险的实时监控和规范化管理，通过进行动态跟踪，降低风险，减少不确定性。建立依托政府会计信息的地方政府债务风险防控体系，主要可以从以下几方面入手：

（一）全面梳理政府单位债务，分类施策，精准管理

根据《政府会计准则》和《政府会计制度》的要求，行政事业单位的各项债务都应当纳入会计核算体系，实现行政事业单位债务全覆盖。特别是，针对社会上热切关注的部分政府隐性债务，根据规定还可以通过“预计负债”科目进行反映。在实施会计改革的过程中，首先需要全面梳理政府单位债务，纳入核算体系，并明确管理责任，以全面反映单位的债务情况。

政府会计全面核算符合负债确认条件的债务，能够实现对债务数据的统一、及时、动态、明细反映，保证了纳入政府会计核算的债务在核算口径上具有一致性、可比性，保证了债务管理的基础信息可比较、可合并，进而可分析、可决策。会计核算作为一种持续性、规范化的反映机制，对于每一项债务的动态变化过程都要进行充分反映，包括发生新的债务、偿还旧的债务、归集和偿还债务利息等，同时，政府会计的明细核算可以针对每一类、每一笔债务进行，全过程反映债务的信息，这就能够提供完整全面的基础信息，并通过汇总、合并形成综合债务信息，兼顾宏观和微观债务管理的需要，有助于实现债务的及时性管理和监控，特别是为不同类型债务的专业化、精细化管理提供全面信息，这对于建立起债务风险管理的常规化、连续性机制，实现分类施策、精准管理是十分重要和必要的⑦。

（二）资产管理与债务管理相结合

地方政府债务管理具有综合性，不是单纯的“就债务论债务”的管理。政府债务细化到每一级政府、每一个单位时，往往与具体的项目或事项相对应，判断债务风险的大小并依据其风险程度进行科学管控，不能只看债务本身，而是要基于具体的项目或事项，基于对应资产的实际情况进行针对性分析，这个过程只有通过政府财务会计信息才能较好地实现⑧。

政府会计改革的基本目标是建立起完善的政府财务报告制度，全面反映单位、部门和各级政府的财务和收支状况，基于此，针对资产和负债的核算和报告进行了严格、细致的规定。在微观的单位层面，资产和负债的信息反映能够保障债务事项和资产管理的对接，有助于科学、合理判断债务风险，并进行针对性风险管理。从宏观政府层面看，微观层面的资产和负债信息合并后能够建立起与过去完全不同的信息体系，这些信息可穿透、可分类、可汇总，相应债务管理模式的科学化程度大大提高，管理效率改进，精准度提高，能够实现过去执行预算会计条件下很难达到的管理水平。

（三）建立和完善基于政府会计报告的债务信息分析体系

依托政府财务会计提供的地方政府债务和资产相关联的具体信息，可以进行关于债务种类、债务规模、债务期限结构、债务资金运用等方面情况的分析，在此基础上，通过对这些信息进行必要的财务指标分析，可以掌握债务风险的实际情况、总体范围、可控幅度和偿还能力，并据此对未来进行预期，提出具体、合理的风险管理措施。

基于政府会计信息搭建债务信息分析体系，应当遵循以下原则：一是信息相关性原则，就是将与债务分析有关的各类信息进行梳理、汇总，这些信息既包括政府会计信息，也包括其他相关信息，如财政收支信息、债务规模结构信息、经济增长信息、政策信息等。二是指标稳定性原则，地方政府债务分析评价结果会对地方政府的融资能力和融资成本产生重要影响，而且评价过程和结果会受到地区、政府层级等因素的影响，为了增强可比性，指标的确定应当具有稳定性，口径一致，计算方法统一。三是全面性原则，就是以政府会计信息为基础，将其他未纳入政府会计信息体系的债务信息也统一纳入分析体系，以实现对债务的全面反映和分析，为政府从根本上管理和控制债务风险提供基础性条件。

从内容上看，基于政府会计信息搭建债务信息分析体系可以包括三大类指标：第一类是基于政府资产负债表的指标，如资产负债率、利息偿还倍数、流动比率、速动比率等；第二类是债务信息指标，如债务种类及结构、债务规模、债务期限结构、利率水平等；第三类是债务与收支对比的指标，如债务与财政收入、财政支出对比的指标，债务与GDP对比的指标，债务与债务限额对比的指标等。这些指标的口径和计算方法应当统一，持续反映地方政府债务情况及其风险。

（四）建立综合债务报告制度，弥合“负债”与“债务”之间的差异

政府综合财务报告中的负债信息包括全部的政府显性债务和一部分隐性债务，这对于建立常规化的债务风险管理体系十分必要，但对于债务风险的全口径管理要求而言还是不够，因此，围绕政府财务报告信息建立一套综合反映政府全部显性债务和隐性债务的债务风险管理体系，就需要建立一系列补充报告制度，实现地方政府债务风险的全过程、全口径管理。这些制度嵌入日常管理过程中，定期报告相关信息，具体包括但不限于：（1）政府性基金报告制度。政府性基金主体多元化，但基金管理模式大体相同，对于这类债务，可以建立基金管理人为报告主体的报告制度，运用统一口径对基金基本信息、运行信息、管理信息等内容进行定期反映。（2）城投债报告制度。城投债的形式是企业债，但实质是准政府债，因此，需要单独报告，报告主体是地方融资平台等债务举借人，形式是统一口径的定期报告和新增债务的即时报告。（3）PPP项目债务报告制度。PPP项目债务来源多样，举债条件各不相同，可以建立基于分类的统一报告，报告主体是项目公司或政府投资方。（4）企业债务报告制度。可以分为企业债和企业其他债务两大类，分别进行报告。此外，对于政府购买服务形成的债务，也应当建立起规范的报告制度。

政府债务补充报告制度的建立难度很大，特别是城投债和企业债务报告制度，由于这两类债务的政府与企业之间的界限并不清晰，而且随着融资平台和企业经济运行活动的开展，各类事项互相交织，要明确把属于政府债务的部分分离出来，十分困难，因此，需要遵循循序渐进的原则逐步厘清，做到存量债务原则性划分，增量债务严格管理，逐步实现债务信息常态化、规范化反映。

（五）立足“防”“控”，建立地方政府债务风险预警机制

《政府工作报告》提出“防控地方政府债务风险”的政策要求，这一思路应当包括“防”和“控”两个方面的内容，分别形成两种债务管理思路：第一种针对增量债务，侧重“防”风险，即事前预防，就是在举借债务的决策过程中进行全面的风险评估，预防可能发生的较大风险；第二种针对存量债务，侧重“控”风险，即事中管理，就是科学监控债务资金的使用和偿债基金的管理，通过科学、持续管控风险，压缩风险产生的空间，使风险处于可控范围之内。

从“控”风险的角度分析债务风险的产生过程，可以发现债务风险的产生都会经历一个动态变化过程，在这个过程中风险逐步累积起来，最终在某一个时点爆发。因此，对于地方政府债务风险的管理，今后应当更多地关注过程管理，采用科学方法，建立并完善风险预警机制。■

注释：

①参见 《中华人民共和国预算法》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019 -01/07/content_2070252.htm。

②参见 《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/02/content_9111.htm.

③参见韩晓明 《防控地方债务风险，政府会计应有所为》，载《财政监督》2019年第7期《支撑国家治理 财政大有可为——专家热议两会财税热点》，第18-19页。

④同上。

⑤关于印发《政府会计准则第8号—负债》的通知，财会〔2018〕31 号.http://kjs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201811/t20181115_3069973.html.

⑥同上。

⑦参见韩晓明 《防控地方债务风险，政府会计应有所为》，载《财政监督》2019年第7期《支撑国家治理 财政大有可为——专家热议两会财税热点》，第18-19页。

⑧同上。