浅析国内PPP项目市场开发过程中的风险控制

李猛

（中国电建市政建设集团有限公司，天津300384）

1 PPP项目市场开发风险分析

根据公司市场经营的职责分工，PPP项目市场开发阶段是项目在公司及上级主管单位内部系统完成项目发起、项目立项并完成投标直至签约落地的全过程，包括前期跟踪、招投标及合同谈判3个主要环节。

1 .1前期跟踪阶段

1.1.1 项目合法合规性的风险

PPP项目的合法合规性除了常规竞标类项目的要求，项目立项、规划、环评、可研等前期合法合规性手续必须完备，并且设计要满足招标或实施进度要求（EPC+PPP项目例外），项目需满足“入库”条件，即项目需进入财政部政府和社会资本合作中心项目库或国家发展与改革委员会的传统基础设施领域的政府和社会资本合作（PPP）项目库。进入财政部或发发展与改革委员会PPP项目库，说明项目已经完成“两评一案”的编制与审核工作，即项目物有所值论证和财政承受能力评价通过论证，且前期基本建设程序合法合规。满足以上合法合规性程序，是开展PPP项目前期工作的前提条件。若其中一项不具备，则存在一定的合法合规性风险因素。

1.1.2 项目是否符合企业战略发展方向

在前期市场开发阶段，尤其要把握所跟踪的项目是否与企业的发展主业、战略定位相符。自国家大力发展PPP项目，PPP几乎囊括了所有行业的项目，包括常规的市政道路、公路桥梁、污水处理系统、净水厂、水力发电、房屋建筑、水环境治理、轨道交通、垃圾处理乃至土地整理、环保工程、片区开发等。跟踪、参与及实施这些PPP项目，重中之重是项目的承接要匹配公司的战略发展方向。PPP项目的全寿命周期较长，涵盖项目建设、运营、移交等全流程，每个过程均要求有专业的管理人才、实施队伍参与。若与公司的战略定位不符，则在各个过程将会产生较大的风险。

1.1.3 项目实施是否与企业能力相匹配

PPP项目的合作周期包含建设期和周期较长的运营期。若项目的建设与公司现有履约能力不相匹配，或项目的运营能力不符合公司的发展，将在项目的全寿命周期存在不可控性因素。项目的建设环节中，若公司缺少相关的专业建设管理人才，包含建造师、造价师、总工程师乃至各个专业的基础管理人才，项目建设实施将面临种种履约环节的风险问题。PPP项目运营周期一般较长，动辄十几年到几十年时间，其间将实施项目的运营维护、项目的一般性维护和大中修工作，项目运营期结束后的移交工作等。项目的最终收益将在这个运维期体现。运维环节周期内，如果项目公司在运维期间未建立周密的运维管理体系，缺少相关专业人才，也会对运营期的收益水平造成较大影响，无形中增加运维成本，造成运维期间风险的增加。

1.1.4 项目主要商务条件是否满足企业评审指标

对于承接企业，PPP项目是一种投资行为，既然是投资行为，就要满足投资业务收益的要求。常规企业的上级主管部门或国资委将对企业的投资有硬性的评审收益指标要求，体现在项目全投资收益率、资本金收益率、动态投资回收期等方面。由于行业归口不同、分管单位不一，各个企业、集团对PPP项目的考核评审指标亦不同，但从考评原理、主要方法等还是一致的。项目市场开发阶段，由于已经通过对项目PPP实施方案或政府前期征询环节对项目的主要商务条件有了一定认识，因此，须对项目主要商务指标、条件进行综合研判，以满足企业评审指标要求，按照“事前算赢”原则从源头上规避投资风险。

1.2 招投标阶段

1.2.1 项目联合体的约定

由于PPP项目常规涵盖多个专业，从建设、运营角度，乃至投资能力及整合资源能力角度，对于社会资本方要求普遍较高。故在实际操作中，若单个企业无法满足项目的招标要求，常规以组建联合体的名义进行投标，整合建设、运营、投资等各个专业单位，发挥各自的资源优势，达到强强联合的目的，增加中标概率。在联合体各方的约定上，一方面要满足招标文件及政府方的要求，一方面要对各方在投标环节及项目实施、运营、移交等各个程序的责、权、利进行周密的约定[1]。

1.2.2 标书编制

在PPP项目的招投标阶段，重点要做好标书的编制工作。招标文件是投标方充分掌握项目基本信息和要求的基础资料，通过对招标文件的分析有利于企业掌握正确的招标信息，从而进行相关信息调查以及做出正确的投标决策。

1.2.3 投标环节

投标环节常规包含标书递交、标书评审、标书答疑述标（若有）、中标公示等各个环节。在投标环节风险主要体现在投标材料的准备、述标环节准备等，规避原件错漏、述标不符合要求等相关风险。

1.3 合同谈判阶段

合同谈判即根据项目招标文件及前期接触情况，对项目主要商务条款（可谈部分）与业主进行协调、谈判。受招标环节、期限影响，在招投标期间招标文件及其附件中往往无法对项目实施的各个环节的商务条件进行约定，故PPP项目中标后，政府方会组织中标社会资本方、代理单位、咨询单位及政府相关部门进行项目非核心条款（一般将报价、工期、质量标准、运维标准等列为不可谈内容）确定。其间，要对整个项目的全寿命周期进行仔细研究，做出相关的风险分析、研判。

2 PPP项目市场开发阶段风险应对措施

根据前文所述，针对PPP项目在市场开发阶段将可能出现的种种风险，企业在各个阶段须根据风险预判，提出相关应对措施，以达到风险可控的目的。

2.1 前期跟踪阶段

2.1.1 关于项目的合法合规性

项目的合法合规性是进行项目推动的首要前置性条件。自获取项目信息即需要通过代理或业主单位，收集项目相关前期合法合规性程序文件，包含项目立项、规划、可研、环评、能评等，另外，还需要收集项目的实施方案、财政承受能力论证评价、物有所值论证评价，并在财政部、发展与改革委员会或省级主管部门的公开网站上查询验证。所有前期手续均完备才可进行下一步工作。

2.1.2 关于是否符合公司战略发展、是否与公司实施能力匹配

主要根据与公司主业、战略发展方向一致的PPP项目，例如，环保性企业应尽可能跟踪与资源、环保相关的垃圾处理、废水处理或生态保护类项目；建筑类企业将跟踪重心放在与主业相关的建筑类项目。PPP项目的核心目的是提高效率，提高公共服务水平，投资项目与企业发展战略定位相符，更易于企业集中优势资源将项目建设、运营的质量提高层次。

2.1.3 项目商务条件

前期或在投标过程中取得项目相关商务条件后，即按照财政部或发展与改革委员会相关规定，结合项目商务条件和企业自身情况，考虑税收、支付方式、建安成本等因素，对项目全寿命周期进行测算。可计算出包含项目全投资收益率、资本金收益率、投资回收期、施工净利润率等各个商务参数。

2.1.4 市场开拓方面

PPP项目在当地均为重点项目，政府关注度较高；企业作为社会资本方资源投入较大，项目的履约将关系周边区域的市场经营。赋予项目公司一定的市场开拓职能，将项目履约和周边市场经营紧密结合，争取利用项目公司在当地的资源调配优势，充分开拓周边区域市场。

2.2 投标阶段

2.2.1 关于联合体约定

若项目采用联合体模式投标，在项目投标阶段，各方拟定联合体协议，确定投标阶段及中标后各方职责、分工，若暂时无法确定，须明确下一步的界定原则。

2.2.2 标书编制及投标

类似于普通竞标项目，PPP项目在招投标阶段需组织好强有力的投标班子，除了包含技术、商务等方面的专业人才，还需有法律、金融、税务等方面的专业人才。仔细研究招标文件，使投标文件充分响应招标文件要求。防止出现标书错漏、不响应招标文件或不能体现企业优势等问题。

投标环节有相关商务、技术及综合协调人员参与，周密布置各个环节的资料、人员准备，保证顺利投标。

2.3 合同谈判阶段

PPP项目中标后，组建合同谈判小组，在合同谈判阶段，要紧扣招投标文件，寻找招标阶段与项目实施时存在的环境、条件变化情况，研究招标商务条款，寻找谈判的突破点，为项目实施争取更有利条件。例如，一般在招标文件中，会约定核心商务条件和可谈判商务条件，对于招标人在编制招标文件过程中，出于风险转移的考虑，将一部分风险通过合同条款转移给投标人，在合同谈判过程中就要尽可能争取在责、权、利对等的条件下，按照国际惯例或通用做法，争取应得利益，为项目的实施提供更有利条件，趋利而避害。

3 结语

运作及实施PPP项目已成为现代建筑施工企业顺应国家及地方政策、优化产业结构、拓展上、下游产业链业务、扩大企业市场份额、实现规模效益的重要发展战略。但PPP项目市场开发运作难度较大，各类风险较高。本文仅对市场开发环节风险和应对措施进行分析总结，在实施阶段须对项目经营全过程的风险进行深刻的探究，前瞻性地做好各项工作，进而保证项目投资收益，以达到加快企业发展，助推企业战略转型升级的目的。