城市河道“一河一策”方案编制方法探讨——以北京市清河流域为例

李 尤，邸苏闯，朱永华，潘兴瑶，张 博，徐袈檬，张宇航

(1.北京市水科学技术研究院，北京 100048; 2.河海大学水文水资源学院，南京 210098;3.北京市东水西调管理处，北京 100085; 4.北京市非常规水资源开发利用与节水工程技术研究中心，北京 100048)

0 引 言

水作为江河湖泊的重要载体，承担着维持人类生命活动、经济社会发展的重要作用[1]。然而，近百年来全球气候变暖和人类活动加剧，改变了水循环要素的时空分布特征，使得水循环和水安全问题日益凸显。加之城市化水平不断提高，导致人类社会和生态环境之间的相互作用愈发紧张，引发社会-环境-生态矛盾[2]。我国的河流、湖泊、水库首当其冲，致使水资源紧缺，水污染严重、水环境破坏、水生态退化，部分水系甚至出现调蓄功能丧失、生态系统紊乱。为了缓解水危机、维护江河湖库健康生命、实现河湖功能永续利用，河长制顺势而生。

2016年12月11日，为了响应生态文明建设的五位一体战略[3]，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推进河长制的意见》[4]，要求在全国江河湖泊全面推行河长制，由此掀起“河长制”的热潮。河长制的落实需要相关政策和工作方案的支撑，其中“一河一策”方案作为推行“河长制”的重要依据和行动指南。针对“一河一策”方案的编制问题，水利部及部分省、市虽出台了编制技术大纲、编制指南[5～7]，但多数地区还是“摸着石头过河”，目前尚无统一技术规范与评价体系[8]。黄军[9]针对安徽省长江干流存在的突出问题，因地制宜地提出了主要任务和重点措施，为本省全面推行河长制提供重要支撑。罗竣[10]针对蕲春县的农村河道从技术路线、河道查勘、资料调查、方案编制等方面总结了“一河一策”编制方法，促进地方河长制的推行。陈德业等[11]结合国家和海南省关于实施河长制的六大任务，提出文教河治理与管理保护措施建议，为海南省河湖治理提供参考。

上述的研究主要集中于农村河道，河长制度落实的关键环节主要包括：①水域岸线的划定；②排污管理；③水环境治理。但是，针对城市河道的河长制落实和“一河一策”编制工作鲜见报道。李伟生[12]提出城市河道和农村河道差别显著，前者存在更为严峻的问题：①城市河道需要统筹的功能复杂：供水、景观、防洪、排涝、航运等[13]，因此涉及的管理部门较农村河道多，然而各部门权责界定模糊，管理上存在一定难度；②管理内容和标准上差异显著：农村河道主要针对如非法采砂、取土等工程安全和正常运行开展管理；而城市河道还需兼顾景观保护、水上活动等设施设备的管理运行，特别是大城市河道景点建设维护、管理范围内的商业活动十分频繁，然而针对城市河道的管理制度条款不够完善，给城市河道管理带来一定困扰；③城市河道水文过程受人类活动的严重干扰：尤其是大城市河道洪水过程受较高的不透水面积比例影响，洪峰流量大，峰现时间提前，致使非常规运行时对涉河工程的影响远大于农村河道；④城市河道沿线人口密集，管理保护范围侵占现象严重，造成河道行洪排涝隐患；⑤城市河道较农村河道对水环境造成强烈冲击：城市人口密集、工业发展迅猛，随着工业和生活污水直排入河，合流制管道汛期溢流污染，加之水环境容量[14]较小，城市河道水生态岌岌可危。城市河道是实施河长制度的重点区域和难点区域，也是贯彻精细化水务管理理念的核心区域。因此上述农村河道的河长制落实中的“一河一策”编制方案不能移用到城市河道，需要针对城市河道存在的问题，提出管理保护措施，实现“水清、岸绿、宜居”等目标。

本文以北京市清河流域为例，通过分析流域管理保护现状、存在的突出问题、管理保护目标、保护与治理任务及措施，深入探讨城市河道“一河一策”方案编制存在的共性问题，基于此提出编制方法，以期为其他地区“一河(湖)一策”方案编制提供参考，使河长制的推行有据可依、有策可循。

1 河流概况

1.1 基本情况

清河位于北京城区北部，是实施“西蓄东排，南北分洪”防洪策略的北分洪通道和重要的景观河道。该河道属北运河水系，发源于西山碧云寺，流经海淀、朝阳、昌平、顺义4个区，在顺义区的后沙峪镇境内汇入温榆河，全长28.69 km，流域面积156.5 km2，流域范围包括4个区，23个乡镇(街道)，44个村庄，常住人口219万。该流域内包括清河干流、万泉河、北旱河等17条主要河道，包含景观娱乐用水和一般景观要求用水2个水功能区，干流沿线具有2个国控水质考核断面，分别为沙子营闸断面和清河闸断面。清河水系的主要节制闸有12座，其中包括干流9座，支流3座。干流沿线排水口约220处，其中支流入河口13处，再生水排水口6处，污水排水口3处，无饮用水水源地。清河流域范围及行政区划如图1所示。

图1 流域概况Fig.1 Study area

1.2 管理保护现状

清河流域地表水资源主要为再生水厂排放的再生水资源和雨洪资源。流域内再生水厂处理规模为117 万m3，为清河日均补水70 余万m3。按照地表水功能区划，清河闸以上为Ⅳ类水体标准，清河闸以下为V类水体标准，经过3次系统治理，目前清河干流全段水质已达标，但是水质随季节变化波动较大。部分支流河道的管理保护范围尚未划定，河道水域岸线侵占严重，下游蓄滞洪区被部分企事业单位占用，无法实现其功能。流域内污水直排入河现象依然存在。同时，流域内还存在着畜禽养殖、垃圾堆等面源污染源，需要进行系统整治。部分支流水量不足，常年干涸，生态环境不容乐观。此外，针对管护现状，执法主体尚不明确，市、区级河湖执法权限未合理划分，河道管理的机制建设、队伍建设等有待进一步加强。

2 编制方案

清河流域“一河一策”方案主要涵盖以下4个方面的内容：一是全面摸清清河流域海淀、朝阳、昌平和顺义4个区17条河道的管理保护现状和存在问题，形成问题清单；二是按照水功能区划要求和规划定位，制定各区河道管理保护目标，形成目标清单；三是合理分配2018-2020年度3年保护与治理任务及措施，形成任务清单；四是建立健全保障措施，统筹各相关部门责任分工，形成项目及责任清单。

2.1 河道管理存在的突出问题

清河流域水资源和水环境管理保护中存在的突出问题如下：①污水直排入河现象依然存在，主要污水直排口共计10处，包括海淀区1处，朝阳区2处，昌平区7处。上游污染源包括企业生产废水、村庄生活污水、学校污水等。②部分支流水体存在浑浊异味问题。主要是沙子总排干，截流管线尚未完全建成，采取敷设临时管线的方式，部分明渠段存在水体浑浊异味的问题。③河湖岸线保护有待加强，防汛安全存在隐患。黑山扈排洪沟、天通河等支流的管理保护范围尚未划定。地处朝阳、顺义两区交界的蓄滞洪区功能尚未实现。部分河道划定的管理保护范围内存在违章建筑、乱停车辆、乱倒垃圾、乱堆渣土等问题。④部分支流水量不足，常年干涸，生态环境恶化，主要包括北旱河、沈家坟干渠等支流河道。

对照河长制水资源管理保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管六大任务深入探寻河道存在的突出问题、难点问题，追根溯源找出原因形成问题清单，涵盖12大类，56项具体问题。

2.2 管理保护目标

按照水功能区划要求和规划定位，2018-2020年清河管理保护目标：加强排水口、污染源治理，维持清河2个国家考核断面水质全部达标；推进水域岸线划定，清理沿线垃圾和违法建筑；建设水系连通工程和水源补给工程，促进水环境、水生态质量逐步提高。

按照总目标要求，根据清河流域各区实际情况，将总目标分解为主要控制指标和年度目标值，形成了各区目标清单，涵盖17类，44项具体指标。

2.3 保护与治理任务及措施

针对清河流域的突出问题，以管理保护目标为指导，制定了六项具体管理保护措施。

(1)加强水资源管理保护。采取实施最严格的水资源管理制度，严守三条红线；加快包括新建再生水输水管线9.7 km、提升泵站5座在内的再生水利用工程建设；同时结合海绵城市建设需求，推进透水铺装等雨洪利用工程建设等措施。

(2)加强水域岸线管理保护。持续推进清河流域19.89 km河道管理保护范围划定；加强河湖岸线空间管控，3年计划完成3处乱停车治理工作和10处违章建筑清理工作。

(3)加强水污染防治。推进10处排污口的综合治理；开展城镇污染治理，计划治理污染企业3家；加强面源污染调查与整治，计划清理养殖场2处。

(4)加强水环境治理。开展河湖水环境综合治理。3年计划开展1条河道的补水工程建设和2条河道的水系连通工程建设；同时开展黑臭水体治理，加强沙总排沟河道水体水质治理。

(5)开展水生态修复。诸如加强河道沿线生态景观建设水生植物管理、推进河道上游生态清洁型小流域建设以期增加水资源、改善水环境。

(6)加强执法监管。构建“河长+警长+检长”的执法模式，提高违法惩戒震慑力。

清河流域及各区河湖突出问题及重点任务示意图如图2所示。综合整合清河流域保护与治理任务，形成任务清单，涵盖19类，44项具体指标；明晰各部门管护责任，形成项目及责任清单，联合调动50余个部门单位。

图2 清河流域及各区河湖突出问题及重点任务示意图Fig.2 Schematic diagram of the prominent problems and key tasks of the rivers and lakes in the Qing River Basin

3 编制方法探讨

结合水利部《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》、北京市《“一河(湖)一策”方案编制指南(试行)》及参与方案编制的工作经验，针对方案编制过程中可能遇到的共性问题，如各部门统筹协调、目标制定、任务量化、河长专业知识技能有待提高、缺乏方案支撑体系及提升方案科学水平等重点、难点内容提出编制方法、建议及解决措施。其中，“一河一策”编制方案方法体系如图3所示。

图3 “一河一策”编制方案方法体系Fig.3 “One river, One Solution” preparation plan method system

3.1 统筹协调查清问题

流域问题识别是方案编制工作的基础和首要任务，它的识别全面与否、精度高低都会直接影响方案编制的质量，因此应当本着“多途径识别问题，多部门统筹协调”广泛收集各方相关数据的原则。

3.1.1 多途径识别问题

流域问题识别切忌脱离实际情况，应当“走出去、到现场”，采取“现场踏勘为主、部门数据收集为辅、历史资料调查为补充”的方式。针对水资源、水污染、水环境、水生态和执法监管各个方面配置具备相关专业知识的技术人员及河湖管理主要负责人员沿河勘查，精准发现、记录、分析问题，做好调研台账。同时，以地方河长办公室为牵头单位，带动水务、环保、属地政府等相关单位逐层级收集水利工程、污水直排污染源、违章建筑和违规停车等资料，以现场踏勘数据为准则进行校核工作。另外，通过对当地群众走访交谈、历史资料调查补充调研和部门数据漏测情况，全面识别河湖问题。用踏勘资料校正收集数据和历史资料，有效降低数据错误率，提高问题识别的精准性；同时以收集数据和历史资料补充未踏勘资料，使得问题识别更加全面，规避漏测情况。

3.1.2 多部门统筹协调

河长制是河湖管理部门属地管理采取的行政负责制，而河流具有连续性和流域属性[8]，由于两者的相互叠加和交错使得河湖的基础数据收集存在重叠交叉或者真空地带，如何高效、精准地收集流域问题数据是时下难点之一。为了规避耗费不必要的人力物力，节省精力和时间，宜采取“各级上报、部门核查、编制单位利用”的模式。开展村、乡镇(街道)、区、市逐级上报流域问题行动，经由如环保局、水务局等相关专业部门对数据质量进行核查，最终交由河长办公室进行使用。如此，既避免了各部门问题识别的交叠重复，通过核查又有效纠正了错误虚假数据，提高问题识别的效率。

3.2 切合实际制定目标

管理保护目标是河道治理成效的丈量标准，既不能为了达到目标而降低标准，也不能不切实际抬升标准。为了保障目标设置合理、推进任务措施落地，管理保护目标设定应当遵循“抓重点、缩范围”的原则，贴近实际，具有较高可达性。

3.2.1 缩小范围、针对重点突出问题

管理保护目标设定应当考虑完成年限要求，缩小制定目标的范围，不宜将流域方方面面都纳入考虑，这样不仅违背河湖生态环境保护治理基本规律，同时也不贴合实际，达不到预期目标，结果适得其反。“一河一策”编制方案考核年限分为2018年和2019-2020年2个阶段，针对不同考核年限制定具体详实的目标，采取“缩小范围、抓住重点突出问题”为导向的原则，制定贴合流域实际、解决重难点问题、分阶段推进的合理目标，规避了“大而空”现象。

3.2.2 考虑可达性

河长办公室成员大都是行政管理岗的非专业技术人员，对于六大任务解读存在技术偏差，容易导致对方案编制措施提出过高要求的情况[10]，使得目标缺乏合理性和可达性。针对此种情况，编制单位应当选派专业技术人员对于设定河湖管理保护目标的可达性进行论证，展开定量计算和定性分析，结合实际，和各级河长、相关部门共同制定出详实、可达的目标。

3.3 量化指标分配任务

保护及治理任务与措施是推行河长制的主要手段，很多地方采用定性指标，年度考核完成与否界定十分模糊，为了杜绝此类现象，加大实施河湖保护任务执行力度，量化任务指标显得尤为重要。例如对于水域岸线管理保护，量化河湖管理保护范围划定条数、整治岸线乱停车现象例数、拆除违章建筑个数；对于水污染防治，量化排污口整治个数、清退养殖场个数及建设污水管线、整治雨污合流管线公里数等。如此一来，不仅给河湖保护任务具体实施提出了明确要求，同时方便各级河长年度政绩考核评估。

3.4 针对河长明晰任务

河长主要是各级党政领导担任，虽然行政部门的介入确实可以加快推进河长制工作，但大多数河长并非专业技术人员，缺乏相关理论基础作指导，也只能是起到督办作用，无法从自身出发，探寻河湖更深层次亟待解决的问题。因此，针对河长有必要以“一河一策”方案的编制为出发点，拟定年度重点工作方案供各级河长查阅。清河流域拟定的年度重点工作方案主要包括流域概况、存在突出问题及年度治理目标和主要任务，并附任务和责任清单、各区突出问题及重点任务图供各级河长参考，使得年度任务简洁化、可视化，助力各级河长推动河湖治理管护工作。另外，如有可能，编制单位可考虑针对六大任务编写涉及水资源、水环境、水法律等方面的手册供各级河长学习，提升专业技能素养，为从专业角度治理河湖奠定基础。

3.5 构建方案编制支撑体系

河长制是一项涉及众多领域、机构、群体的重要战略举措，内容涵盖广泛，各编制单位需要结合流域存在的具体问题进行编制，然而却缺乏配套的支撑体系作为理论指导。纵观河长制发展历程，鲜有学者针对理论支撑体系展开探讨，左其亭等[15]基于对河长制的认识和理解，构建了以“技术标准-行政管理-政策法律”为框架的河长制支撑体系。借鉴学者经验，编制人员可考虑从水文学、水资源、水环境、水法律四个方面展开“一河一策”理论基础研究，构建配套支撑体系，使得“一河一策”方案编制有据可依、以理治河，全面推进河长制。

3.6 采用先进技术工具、提高方案科学水平

在前期开展问题识别时，可采用多时相的遥感解译分析手段，定量、定点识别侵占水域岸线、垃圾堆放点、养殖场等问题；在方案编制过程中，如划定水域岸线过程中需要计算不同重现期洪水水面线，可采用水文水力学数值模型的技术手段；在后期成果展示过程，可采用GIS技术整合多源数据，以图表形式呈现河湖管护突出问题，便于快速精准定位问题点，方便监督考核。

4 结 语

河长制的推行是缓解水危机、维护江河湖库健康生命、实现河湖功能永续利用的有效机制，“一河一策”方案的编制是推动河长制落实的助力器。本文结合编制指南及编制经验，对清河流域“一河一策”方案的编制展开了详细阐述；针对城市河道存在的共性问题，围绕统筹协调部门、切合实际制定目标、量化任务指标、明晰河长任务、构建支撑体系、提高方案的科技水平等六个方面提出编制方法和建议，供其他城市流域的“一河一策”编制人员参考，促进河长制高效推行。

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