空间规划的“多规合一”实践与探究

刘艺璇

摘 要：“多规合一”通过对空间规划进行顶层设计，实现空间资源开发与保护之间的平衡，从而对空间资源进行合理的配置的一种规划管控方案。本文对“多规分立”的发展及其存在的弊端进行了分析，并以重庆市江津区为例，对空间规划“多规合一”的实践工作进行了介绍和讨论，探讨了当前空间规划的“多规合一”的研究进展。

引 言

空间规划是我国国民经济和社会发展的重要保障，然而在当前我国的空间规划工作中，各项规划工作之间存在矛盾和冲突，规划不协调的问题对我国经济社会的发展造成了严重的阻碍，以往“多规分立”的管控方案已经难以满足我国新时期的规划和发展需要。

1.多规分立的发展与弊端

我国在建国以后的计划经济体制下，将经济、社会、土地、环境、能源、交通等方面划分为了多个政府部门共同进行管理，各类法定的规划工作包含80余种，例如城镇规划、土地规划、佳通规划、环境保护规划等。在空间规划体系上呈现出一种“纵向到底，横向并列”的状态。

然而在“多规分立”下，这些规划的编制、审核以及管理分别由多个部门来进行，从而也就容易导致在空间、内容上出现重叠或者矛盾的现象，特别是在市级层面，由于空间尺度的缩小，这类矛盾现象出现了集中爆发，进而使得我国土地资源的开发管理十分混乱，造成了一系列的问题。随着我国发展进入新常态，这种规划管理模式已经越来越不适应现代社会的发展，因此“多规合一”的管控方案被提了出来，希望通过改革空间规划管理体制，解决规划冲突，提高城市治理和管理水平。

2.空间规划“多规合一”实践分析

针对“多规分立”管理模式中存在的许多问题和弊端，我国相继进行了一系列的探索，大致可以分为“两规合一”、“三规合一”、“多规合一”三种类型。2008年，上海市在国家机构改革的背景下建立了上海市规划预国土资源管理局，对“城规”与“土规”的合一进行了实践，建立了统一的城乡规划体系，并提出了基本农田保护控制线、规划用地控制线、产业区块控制线的“三条线”管控方案。隨后武汉、深圳等城市也相继进行了改革。“三规合一”是指“经规”、“城规”、“土规”三者的协调，我国发改委早在2004年就在6个地市县试点中推行“三规合一”的管控方案，但由于受到多种因素的影响并未取得良好的效果。2008年，广东省河源、云浮、广州三市相继开展了“三规合一”试点工作，为“三规合一”打下了良好的技术和规则基础。2014年，随着生态环境保护等规划加入“三规合一”，“三规合一”升级为“多规合一”。2014年9月我国发改委、国土部、住建部、环境部联合在上海、重庆、武汉、厦门等28个试点城市进行了“多规合一”的实践并获得了较多的经验和成果。

“多规合一”的最终目的是通过顶层设计，实现对空间资源的开发与保护之间的平衡，从而对空间资源进行合理的配置。首先，要对规划编制的基础进行统一，包括规划目标、基础数据、技术标准、规划期限等。其次，要对区域的空间总图进行绘制，并结合生态环境、人口、产业规模等评估区域内的资源环境承载能力、空间开发的适宜性，从而对城镇、农业、生态三类空间的比例进行明确并划分开发边界，形成空间规划总图。第三，要对区域内现有的城镇、林业、环保等各类空间规划情况进行分析，找出其之间的差异并进行调整，对地块的用途进行统一。第四，要落实空间规划总图，一方面通过现代信息技术建立空间规划平台对划成果进行反映，并将该平台应用到规划投资项目的布局和建设当中去；另一方面则要针对空间规划总图提出改革创新的措施，从而建立起完善的空间规划“多规合一”管理机制。

以重庆市江津区的“多规合一”实践为例，江津区通过分析各项规划中内容相同的部分，并将这部分内容进行整合，在一个统一的空间规划平台上进行落实，使空间规划的成果能够为江津区经济社会发展、城乡建设、生态保护等提供指导，最终实现各类规划“目标统一、边界协调、资源统筹、管理高效的”目标，并形成有序、可持续的区域空间开发格局。

在具体的“多规合一”实践工作中，江津区首先对本区域的基本情况进行了SWOT分析，发现江津区在区位条件以及自然资源上有着明显的优势，但同时也存在着集约化程度不高，产业结构不合理、区域经济和自然条件差异明显等问题，因此在空间规划上要以优势资源、功能定位、产业调整为导向对各类规划进行合理的调整。随后，江津区通过将各项规划分为空间规划与非空间规划，并进行进一步的细分，发现不同规划之间的差异主要体现在空间范围、数量以及内容、实现方式等方面。因此，江津区通过对各项规划的主要指标进行分析，将各指标之间的关系理清，对相同的指标进行整合，制定出了“多规合一”下的用地分类以及各项规划的标准和规范。第三步，江津区根据重庆市城镇化、工业化发展的主战场以及人口和产业聚集区域，制定了出了一系列的发展目标，包括经济社会、资源环境以及建设用地3个大类以及下属共17个预期性和约束性指标。最后，江津区通过对区域发展的格局和态势进行总体把握，确立了“一片一区三基地”、“一带四区”、“一极三轴”、“一环八射”、“五横六纵”等建设和发展格局。然后以此格局为基础进行空间规划管控以及功能指引，形成了江津区“多规合一”下的区域发展和保护“蓝图”，并以各类地理信息数据库为基础建立起了统一的信息化数据平台，为空间规划提供数据支持，简化审批流程。此外，江津区还联合行政、法律、制度三个方面为“多规合一”工作的开展提供了良好的支持保障体系，使规划的科学性、合理性、严肃性得到了有效的增强。

3.空间规划的“多规合一”的研究与进展

随着“多规合一”在我国获得了极好的应用效果，不少专家、学者对于“多规合一”进行了多方面的研究和讨论。学者们通过对我国过去各时期的规划形成和演化进行回顾，通过对当前我国的各项规划进行分析，对当前我国规划管理机制不协调、规划法规体系差异大、规划标准、目标期限不统一、不协调以及规划内容冲突等问题进行了讨论，并归纳了“多规合一”中的难点，指出了“多规合一”未来的工作方向，对“多规合一”下规划编制思想以及具体的工作方法进行了探讨。

结 语

“多规合一”是当前解决我国空间规划工作不协调，各项规划之间存在矛盾冲突问题的有效途径之一。然而在“多规合一”的推行过程中，还存在较多的难点和问题，还需要相关人员以及专家学者进行进一步的研究，并在实践过程中不断进行完善，从而为我国经济社会在新时期的规划发展提供有力的保障。

参考文献

[1] 郑玉梁， 李竹颖. 国内“多规合一”实践研究与启示[J]. 四川建筑， 2015（4）：4-6.