媒介融合下传播产业法制政策的典范转移

李红祥

（衡阳师范学院，湖南 衡阳 421002）

自20世纪90年代伊始，数字技术与网络压缩技术的普遍应用，使得传播市场之间固有的界限日趋模糊，传统通讯与媒介产业开始走向融合。然而，在传播产业融合过程中，特别是通讯与传媒产业跨业经营的兴起，对各国原有的传播产业法制产生了极大冲击。蔡雯提出：“媒介规制的变革乃是媒介融合的必要前提。”[1]缘于此，世界发达国家无不对其传统传播产业法制进行调整，转变其治理范式，以满足媒介融合的需要。

一、传播产业法制变革

一代有一代之法律，一代有一代之制度。传统传播产业法制在一定时期内曾很好地发挥了监管作用。然而，随着传播科技的发展，传播经营格局的变化，传统传播产业法制日益陷入难以适应的困境，导致世界各国开启了一轮新的传播产业法制变革。

（一）传统传播产业法制面临的挑战

媒介融合到来之前，传播产业之间的界限和功能泾渭分明。各国政府基于反托拉斯原则，大力扶持和保护初生产业，采取分业管制的政策，严禁跨业经营。具体体现在采用不同的监管机构对不同的传播产业实行监管；同时不同的传播产业采用不同的法律法规予以规范。毋庸置疑，这种因业施策和分业监管的模式，因其管制目的与对象明确，管制措施与方法针对性强，所以在一定时期内能够发挥强大的监管效力，产生了较好的管制效果。

然而，随着传播科技的日新月异，传统传播产业之间的界限和功能日益走向融合，尤其是以互联网和智能手机为代表的新媒体的出现，原先的管制模式与管制法规难以适应传播科技的发展和传播产业之间日益融合的需要。布朗斯康认为：“过去管制传播传输工具的法律，特别是以邮件、电话、报纸、有线电视及广播电台为模式所发展出来的法规，在电子数字化的传播时代将产生法律不适用的窘境。这种现象的出现是因为管制者无法判断上面所传输的信息到底该归那一种法律、那一种模式来管。”[2]

20世纪90年代，一些发达国家的传播业界反对严禁跨业经营禁令的呼声日益强烈，他们希望废除阻碍媒介融合发展的相关法律政策，改变单一行政的治理模式，建立一个能整合各种资源，适应数字化、互联网技术发展的传播体系。于是，如何放宽分业管制，消除传播产业之间壁垒就成为摆在各国传播产业政策和相关法律制定者们面前的一个迫切需要解决的问题。

（二）发达国家传播产业法制变革

面对传统传播产业法制难以适应社会发展的困境，许多发达国家开启了传播产业法制的变革，以适应媒介融合的需要。

20世纪90年代开始，美国联邦通讯委员对施行长达半个多世纪的《1934年电信法案》进行了一次有史以来最大幅度的修订。后经国会多次争议与讨论，最终于1996年2月8日由克林顿总统签署发布。《1996年电信法案》被称为推进美国媒介融合的基石，影响遍及全美通信、传媒等传播产业。

英国议会于2002年3月通过了一部《传播通讯办公室法案》。2003年12月23日，传播通讯办公室开始正式运作。2003年7月23日英国又通过了一部由贸易工业部与文化传媒体育部共同研讨制定的《2003年传播法案》。该法案引入了欧盟对传播产业实行的水平层级管制架构；并且该法案对《1949年无线电信法》《1984年电信法》《1998年无线电信法》三部法律进行了整合。另外，英国对《1990年广电法》《1996年广电法》中相关法律条文予以修正，并继续实施。

2009年之前日本对传播产业采取分业管制政策，不同的传媒和电信产业制定相应的法律予以规范。其中广播、电视和电信行业共有9部相关法律，包括《广播法》《有线电视广播法》《有线广播法》《电信事业利用广播法》《电信事业法》《有线广播电话法》《电报电话公司法》《有线通信法》《电波法》。2009年8月日本信息战略部和总务省召开两次联席会议，决定把以前的9部法律进行整合，最终制定了一部新的《信息通信法案》。

二、政策典范转移

政策是灵魂，它体现一个国家在某一时期对某一事物的态度和治理思维；法制是载体，它是一个国家政策加以贯彻实施的具体体现。传播产业法制的变革体现了传播产业政策的典范转移。20世纪90年代至今，发达国家的传播产业法制变革体现了它们从加强行业保护到促进产业竞争，从单一行政过渡到复合行政的传播管制新思维。

（一）从加强行业保护到促进产业竞争

发达国家一开始对传播产业采取分业管制政策，出于对初生产业的保护，采取严禁跨业经营。然而，随着传播科技的发展，特别是光纤及宽带网络的崛起，电信与传媒产业之间、传媒产业内部之间的界限和功能日趋模糊，因此对传统传播产业法制予以修订，放宽跨业经营的限制，希望促进产业相互竞争。

1996年之前，美国出于保护初生产业，长期严禁跨业经营。如《1934年电信法案》将电信管制区分为短途电话和长途电话，规定两者不能跨界经营。有线电视出现后，为了防止已经发展壮大的电信公司，排挤初生的有线电视业，美国联邦通讯委员会于1970年颁布“禁止电信公司与有线电视交叉持有”的禁令，对电信业实行严格管制。出于同样的目的，1984年美国国会通过《1984年有线电视通信政策法案》。该法案继续对有线电视与电信事业跨业经营实行严格限制。然而到了1996年，美国通过了一部《1996年电信法案》。该法案出于促进媒介融合需要，解除有线与无线通信、电信与广电、各传统媒体之间的跨业经营限制，以自由竞争与市场机制为原则，开放通信与传媒产业相互进入。

日本以前对广播电视和电信的管制基于各传播产业的技术特性，按照业别的形式分别制定相关法律进行纵向垂直管制，不同产业采用不同的法律政策，其制定相关法律共有9部之多。然而在2009年制定的《信息通信法案》中，它对传播产业的区分进行了重新界定，把各传播产业链统一划分为“信息内容”“基础设施”“传输设备”三大功能模块，并把以前的9部法律整合进相应的部分，如把《电信事业利用广播法》《有线广播法》《广播法》《有线电视广播法》整合为管制所有“信息内容”功能模块的法律；把《电信事业法》《电报电话公司法》《有线广播电话法》整合为管制所有“基础设施”功能模块的法律；把《有线通信法》整合为管制所有“传输设备”功能模块的法律。《信息通信法案》中对传播产业的规制方式一改以往按照传播业别区分的纵向管理方式，转变为按照功能区分的横向水平管理体系。这样做的目的是为了促进通讯与传媒产业之间的融合，促进相互竞争。

（二）从单一行政到复合行政

媒介融合之前，发达国家跟世界各国一样，对传播产业采取单一行政的治理方式，每一个行业由专门的各自独立的监管机构进行监管。然而，随着传播产业之间，尤其是广播电视与通信事业之间边界的日趋模糊，它们开始对传播产业的监管机构进行整合，采取统一的监管机构监管，从而走向复合行政的治理之路。

英国2002年3月通过《传播通讯办公室法案》，筹备建立一个全国统一的传播管制机构——传播通讯办公室。随后《2003传播法案》正式赋予传播通讯办公室的法律位阶为处于独立于政府机关的法人组织，取代原来分别监管广播、电视和电信的5个监管机构：独立电视委员会、广播标准委员会、电信管理局以及两个无线电管理机构无线广播管理局和无线通讯管理局。传播通讯办公室于2003年12月29日正式开始运行。

2008年2月29日，韩国根据新通过的《广播通信委员会组织法》，组建一个统一管制机构——广播通信委员会。该委员会为韩国总统办公室下属的政府机构。成立后，它取代原来分别管制韩国的广播电视与电信产业的广播委员会和信息通信部，开始对全国的广播、电视和电信实行统一监管。

2003年之前，新加坡的传播产业一直采取单一行政治理的方式，每一个行业相应由单一的监管机构进行监管。为了促进传播产业的融合，2003年1月新加坡电影委员会、电影与出版管理局以及广播管理局整合为媒体发展管理局。如果说媒体发展管理局是对新加坡传媒产业内部采取复合行政的开始，那么随着通讯和传播科技的发展，电信事业与传媒产业之间的界限日益模糊，2016年8月，新加坡决定整合现有的资讯通信发展管理局和传媒产业管制机构媒体发展管理局，重新组建新的资讯通信媒体发展局，对电信和传播产业实行统一监管。

三、变革经验与启示

上述发达国家传播产业法制变革，以及传播产业法制变革中所体现的国家治理政策的典范转移，为其他国家传播产业法制变革带来了一些有益的经验与启示。

（一）变革经验

纵观世界各发达国家媒介融合下的传播产业法制变革，可以得出其传播产业法制变革两方面的经验。

一是传播产业法制变革的路径是从分业管制到融合管制。在媒介融合之前，相关传播产业法制都是基于媒介技术按照媒介业别制定相关法律规范。然而，随着传播科技的发展，为了适应媒介融合需要，各国纷纷把原先分业管制制定的法律进行拆分并整合成一部涵盖各种传播类别的法律，对传播各产业实行统一管制。

二是传播产业的管制模式是从垂直管理到水平管理。媒介融合之前，世界各国的传播产业法律采用一种垂直管理的模式，按照传播业别制定相关法律法规只局限于某一产业内部，对某一产业的各个产业链节实行纵向管制。而为了适应媒介融合需要整合修订的传播产业法律，不仅涵盖了各个传播产业，而且所有传播产业按照基础设施、媒介设备和信息内容划分为各个产业链节，每一个产业链节有相应的法律规范，实行水平管理。在同一法律规范之下，各产业处于等同位置。

（二）变革启示

世界各国媒介融合下传播产业法制政策的典范转移，可以为其他国家传播产业法律的管制变革提供一些有益的启示：

一是传播产业法制的制定要因势而变。从发达国家传播产业法制政策的典范转移可以看出，一个国家传播产业法制的制定不是一成不变的，而是动态变化的。随着传播科技的发展，传播经营格局的变化，传播产业法制必须因时而动，才能适应时代的脉动。

二是传播产业法律的制定要因地制宜。世界上不存在一种普世适用的传播产业法律管制模式。一个国家传播产业法律的制定必须结合每一个国家的历史与社会语境，传播产业经营格局变化加以考量。如果一味地对其他国家传播产业法制进行简单的制度移植，必将导致水土不服，难以发挥应有的效力。