低效用地和闲置土地利用盘活的对策思考

付靖凯，吴正伟

（贵州省都匀市国土资源局，贵州都匀558000）

1 引言

随着社会主义市场经济的飞速发展，我国的城镇化进程也进入了一个新的历史阶段，土地资源越来越紧张，新增建设用地指标日趋收紧，如何实现土地的高效利用，并以此为基础促进经济的高质量发展也越来越被地方各级政府所重视。低效用地和闲置用地的利用盘活作为实现土地高效利用的一种重要途径，对充分发挥土地的利用效率有非常积极的意义[1]。只有改变传统的用地方式，利用盘活低效用地以及闲置用地，才能最大限度地实现土地的有效利用，缓解因土地资源紧张带来的社会压力，并在此基础上最终实现社会的长效稳定发展。

2 低效用地和闲置土地的负面影响

2.1 低效用地和闲置土地对于经济发展的影响

低效用地和闲置土地的利用往往很难，甚至不会产生社会经济效益，在一定程度上间接降低了先期投入建设的基础设施应能发挥的综合效用，且占据着特定地区的城乡建设用地总规模，影响了新增建设用地计划指标的分配，导致一些重点项目因建设用地规划指标和新增建设用地年度计划指标不足而无法落实建设，形成土地闲置低效利用与用地指标不足并存的局面，严重制约了当地经济的长期可持续发展。

2.2 低效用地和闲置土地对城镇化进程的影响

近年来，尽管我国的城镇化进程不断加快，但在城镇化进程发展过程中，也正是由于低效用地和闲置土地的存在，在一定程度上制约了城镇化建设步伐的加快。因地方对低效用地和闲置土地的处置缺少有效方法，导致其很难在短期内全面盘活利用。在多数情况下，仍需通过回购收储后方能调作他用，无形中增加了城镇建设成本，加剧地方建设资金压力，进而严重制约城镇化进程。

2.3 低效用地和闲置土地对空间开发的影响

低效用地和闲置土地的存在，使土地利用空间较小，大幅降低了城镇节约集约用地效益，进而导致房价不断上涨，加之闲置土地占用了大量的建设用地指标，进而对人民群众的利益带来了严重的损害[2]，对社会的长效稳定发展有不利影响。

3 产生低效用地和闲置土地的原因分析

3.1 社会因素

就现阶段土地出让而言，进行招拍挂时，虽然大部分土地以“净地”挂牌出让，但在揭牌后的实际交地过程中，往往会因竞得者不按期缴足出让金等原因推迟实际交付土地时间，很难保证所有土地准时开工建设。加之在实际建设过程中，由于地质灾害、压覆国防电缆等情况的存在，使建设前期土地平整成本费用增加，加之受未交付土地的影响，导致很多项目在建设过程中极易拖延开工竣工时间，进而导致低效用地或土地闲置现象发生。

3.2 政府因素

首先，在发展过程中，由于受地方规划变更、行政区划调整、招商引资不精准等因素影响，极易导致原用地闲置或原有项目不能落实等现象的出现；其次，在项目的筹建过程中，特别是对低效用地的改造以及应用方面，政府大多以修复和改造为主，并未对生态环境问题进行充分考虑，在较大程度上限制了低效土地与闲置土地的盘活应用水平[3]；最后，因报批土地范围与实际利用土地范围不一致，导致“边角地”的产生。

3.3 开发单位因素

对于开发单位，导致土地闲置或低效用地的主要原因是资金问题，很多开发单位在开发过程中由于资金周转或经济实力的因素，很难承担开工建设的费用，造成土地闲置。不仅如此，很多开发单位为了规避投资风险，在实际建设过程中，往往推迟开发建设，极易导致土地闲置。

4 利用盘活低效用地和闲置土地的具体对策

4.1 政府应充分发挥主导统筹作用

在土地盘活利用过程中，政府应根据当地土地的实际利用情况，结合“增存挂钩”机制中的积极促进节约集约用地，以土地利用方式转变推动形成绿色发展方式和生活方式，实现高质量发展[4]具体要求，对闲置土地以及低效用地进行统筹，并大力推进土地利用计划的“增存挂钩”，以此对低效用地和闲置土地进行处理。除此之外，对于一些低效用地，特别是工业用地，政府应鼓励用地单位且进行零增地技术改造或者加高建筑层高，以此提高土地的容积率。

4.2 构建预防和控制机制

在盘活利用低效用地和闲置土地过程中，构建相应的预防和控制机制也是其中非常重要的一项工作。首先，对于新增建设用地，在土地投入使用前，对其应严格按照国家标准进行审批；其次，要积极鼓励各个土地开发以及使用单位不断提升土地的利用价值，并建立相应的激励机制，从而不断提升低效用地与闲置用地的应用水平，再次，加强对盘活利用土地存量的考核工作，相关监管部门应结合当地GDP实际发展情况，对其建设用地规模以及土地存量情况进行考核，并制定相应用地规划，以此来不断提升土地的利用价值[5]；最后，做好土地供应后的监管工作，供应后的监管工作主要是对既有的已经取得土地使用权的项目进行监管。

4.3 合理统筹安排城乡用地

合理统筹安排城乡用地作为盘活利用闲置土地与低效用地的重要工作，只有不断提高城乡闲置土地与低效用地的利用效率，才能真正实现土地利用整体水平的整体提升。进行低效用地统筹安排时，应对以“生态保护，高效利用”为主要原则，在低效用地统筹过程中，政府应结合当地的生态红线以及环境保护的具体要求来对其进行改造，并采取相应措施，不断提升用地的绿色环保水平[6]。除此之外，政府还应结合城乡发展的实际情况以及“增减挂钩”政策实现农村建设用地向城镇化发展，并在这一过程中不断规范耕地资源，从根本上实现土地资源的高效合理应用。

5 结语

综上所述，盘活利用低效用地和闲置用地是提升土地利用效率的重要途径之一，只有采取科学合理的措施，如政府充分发挥自身主导作用、合理的对土地进行统筹规划、加强考核监管、构建相应机制等，不断提升低效用地和闲置用地的整体利用水平，才能从真正意义上缓解我国城市化进程过程中存在着土地问题，最终实现我国社会主义市场经济的长期可持续发展。