国家标准《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》解读

冯善伟 李凌之

2019年6月4日，国家市场监督管理总局和中国国家标准化管理委员会共同发布《就业年龄段智力、精神及重度肢体残疾人托养服务规范》（GB/T 37516-2019）[1]，这是我国残疾人社会服务领域的首个国家标准，适用于为就业年龄段智力、精神和重度肢体残疾人提供托养服务的机构规范与评价，将于2020年1月开始实施。该《规范》于2013年由民政部、中国残疾人联合会提出，全国服务标准化技术委员会归口管理，南京市残疾人联合会、南京特殊教育师范学院、南京市质量技术监督局、南京市鼓楼区残疾人联合会、南京市鼓楼区市场管理局等单位研究起草。为推动《规范》顺利实施，本文将重点对《规范》的编制背景、编制原则和过程，《规范》的主要内容，实施《规范》的基本理念与基本原则及《规范》的实施监督等做系统解读。

1.编制背景

为残疾人提供托养服务是党和政府对残疾人及其家庭强烈需求的回应，目的是为生活和就业最困难的人群提供基本的生活照料与护理、自理能力训练和社会适应能力训练，从而实现提高残疾人及其家庭生活质量、残疾人自理自立甚至促进社会融合的目标。在2007年以前，北京市、上海市和广州市等经济发达地区借鉴香港和台湾等地区残疾人服务的经验，开始探索社会化的残疾人托养服务模式，北京的“温馨家园”、上海的“阳光之家”和广州的“康园”等模式的成功经验，推动了2007年中国残联在广州召开第一次全国残疾人托养服务工作会议。此后，残疾人托养服务作为残疾人事业发展的重要组成部分，通过国务院和各部门出台的系列政策推动得到快速发展，为《规范》的出台奠定了基础。本文按照时间顺序通过列数2007年以来的残疾人托养服务相关政策，回顾了我国残疾人托养服务的发展经历，得出从注重托养服务机构数量增长到数量与质量并重转变的结论。

根据2007年全国残疾人托养服务工作会议部署，全国各地开始探索残疾人托养服务实践。但在当时，残疾人托养服务是一项开创性工作，各级财政没有专项经费预算支持，托养服务的发展举步维艰。党中央和国务院及时对这项工作予以了大力支持和关注，2007年10月和2008年8月，胡锦涛总书记亲自视察了上海市残疾人“阳光之家”和北京市残疾人“温馨家园”，了解残疾人生活技能学习和康复训练的情况，对社区开展残疾人工作的模式表示肯定[2]。2008年，《中共中央 国务院关于促进残疾人事业发展的意见》（中发〔2008〕7号）指出要健全残疾人服务体系，发展残疾人服务业。要求依托社区开展为重度残疾人、智力残疾人、精神残疾人等提供生活照料、康复养护、技能培养等的公益性、综合性服务项目，推广“阳光之家”经验。文件强调政府的主体责任，并提出通过民办公助、政府补贴、政府购买服务等多种方式吸引各类社会组织、企业及个人参与服务体系建设并提供服务。根据文件精神，我国开始全面搭建残疾人托养服务的政策框架和服务体系框架。

2008年修订的《残疾人保障法》中有三处明确提到“托养”，如“国家鼓励和扶持社会力量举办残疾人供养、托养机构”，为开展残疾人托养服务提供了法律依据。

2009年，中国残联办公厅、财政部办公厅联合下发 《关于印发〈阳光家园计划〉的通知》（残联厅发 〔2009〕14号），这是残疾人托养服务发展过程中具有重要推动意义的政策文件，要求各级政府以专项投入为主推动托养服务发展。中央公共财政在2009年至2011年每年投入2亿元支持残疾人托养服务，“十二五”期间增加到每年投入2.5亿。此后残疾人托养服务进入了快速发展阶段。

2010年，国务院办公厅转发 《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》（国办发〔2010〕19号），首次明确将残疾人托养服务列为残疾人服务体系的重要组成部分，指出要建立健全以寄宿制托养服务机构为骨干、日间照料服务为主体、居家安养服务为基础的残疾人托养服务体系，为智力、精神和其他各类重度残疾人提供生活照料、职业康复、辅助性就业等服务。

2011年，残疾人托养服务被首次写入《中国残疾人事业“十二五”发展纲要》，纲要提出要初步建立残疾人托养服务体系，继续实施“阳光家园计划”。这标志着残疾人托养服务正式纳入残疾人事业五年规划并有计划地推动。

2012年8月，中国残联、发展改革委、民政部等八部门印发《关于加快发展残疾人托养服务的意见》（残联发〔2012〕16号），明确提出“增强政府提供残疾人基本托养服务的能力”“多元化发展残疾人托养服务”，并特别强调了要加强残疾人托养服务管理、加大残疾人托养服务扶持力度、加快残疾人托养服务专业化建设。

同年，国家发展改革委、中国残联共同下发《关于印发“十二五”残疾人康复和托养设施建设规划的通知》（发改社会〔2012〕4066号），确定“十二五”期间由中央政府和地方政府共同出资在托养需求最集中的县（市、区）建设约200个县级残疾人托养设施项目。“十二五”末，中央财政资金实际共资助筹建了398家康复和托养设施项目。

2013年，《残疾人托养服务机构建设标准》（建标166-2013）和《残疾人托养服务基本规范（试行）》（残联发〔2013〕20号）先后出台，开始对残疾人托养服务机构建设和服务质量进行规范，推动残疾人托养服务的规范化发展。

2014年，财政部、民政部、中国残联等六部门出台《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》 （财社〔2014〕13号），残疾人托养服务是试点项目之一，推动中国残联和各地制定购买残疾人托养服务的标准。

2016年，国务院印发《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，规定“加快发展残疾人托养照料服务。建立健全以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的残疾人托养服务体系，实现与儿童、老年人护理照料服务体系的衔接和资源共享。逐步提高残疾人托养服务能力，扩大受益面。提高托养机构规范化服务水平”。根据《规划纲要》，中国残联印发《“十三五”残疾人托养服务工作计划》（残联发〔2016〕29号），规定了“十三五”期间残疾人托养服务的发展方向、主要工作内容和任务目标等，明确了大力发展日间照料机构服务、建立残疾人托养服务补贴政策、推进规范化标准化建设的工作思路。

同样在2016年，中国残联出台《政府购买残疾人服务技术标准与规范（试行）》，该技术标准与规范是在《残疾人托养服务机构建设标准》和《残疾人托养服务基本规范（试行）》基础上修订而来的，但进一步细化了寄宿制服务机构、日间照料机构和居家服务购买标准和评价标准。从2016年开始，“阳光家园计划”开始实施政府购买服务，进一步对制定残疾人托养服务国家标准提出了要求。

2017年，国务院印发《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》（国发〔2017〕9号），残疾人托养服务作为残疾人基本公共服务的重要项目，通过推进基本公共服务均等化和标准化减少残疾人托养服务城乡差异和区域差异。

2018年，民政部、中国残联等部门出台《残疾人服务机构管理办法》，对残疾人服务机构包括托养服务机构的行业管理、监督及服务提供等做出规定，明确县级以上民政、卫生计生、人力资源社会保障等相关部门负有指导、管理和监督的责任，各级残联主要负有监督责任，这有利于各级残联从维护残疾人利益角度发挥职能，监督残疾人托养服务机构的规范化标准化，全面提升托养服务质量。

综上所述，经过十余年的发展，残疾人托养服务基本确立了党委领导、政府主导、部门协作、社会参与、残联组织发挥重要推动作用的工作机制，基本建立了以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的残疾人托养服务体系，在全国各地积累了一些较好的典型案例，普遍有了很好的基础，为《规范》的出台奠定了理论与实践基础。截至2018年底，全国残疾人托养服务机构已发展到8435家，从事残疾人托养服务的管理人员和专业人员超过12万人，每年约为100万残疾人提供托养服务[3]。但由于各地区经济发展水平和社会服务发展水平的差异，残疾人托养服务形式参差不齐，服务质量高低不一，亟待出台《规范》、建立标准。

2.《规范》编制的基本原则

2.1 落实法律政策相关要求

起草组严格遵循国家政策规范的相关规定，将各项残疾人托养服务政策细化和具体化，为在《规范》中落实残疾人托养服务政策奠定了基础。

2.2 遵循服务标准制定规则

起草组以国内外托养服务的先进经验和标准制定规则为基础，根据《标准化工作导则》第一部分——标准的结构和编写（GB/T1.1-2009）规则进行起草。

2.3 选择性借鉴先进成果

起草组选择性吸收了《养老机构服务质量基本规范》（GB/T 35796-2017）《无障碍设计规范(GB50763-2012)》等国家标准的先进经验，提升了标准的科学性和规范性。

2.4 充分吸纳地方优秀实践案例

全国各地的残疾人托养服务逐渐蓬勃发展，积累了具有区域特点的成功经验，上海市、南京市等地陆续出台了针对残疾人托养服务的地方性标准。《规范》制定过程中，起草组多次到上海市、南京市和驻马店市等地具有典型代表意义的机构进行了实地考察，将各地的先进做法整理提炼，以《规范》条款的形式将其凝练，并先后召开十余次论证会，最终形成《规范》。

3.主要内容

3.1 术语和定义

《规范》直接引用了国家标准《残疾人残疾分类和分级》（GB/T 26341-2010）中关于智力残疾人、精神残疾人及重度肢体残疾人的定义，在《残疾人托养服务基本规范（试行）》的相关规定基础上，进一步对残疾人托养服务、寄宿制托养服务、日间照料托养服务和就业年龄段进行了清晰的界定。规定残疾人托养服务是指为残疾人提供生活照料及护理、生活自理和社会适应能力训练服务为主，辅之以运动功能训练、职业康复与劳动技能训练的服务等。寄宿制托养服务是指采用24小时集中居住和照料的模式，为残疾人提供托养的服务。日间照料托养服务是指采用在社区就近就便的照料模式，为残疾人提供托养的服务。就业年龄段是指劳动者在年满16周岁到法定退休年龄的年龄段。

3.2 服务机构

《规范》从基本要求、岗位设置与人员配备、场所要求三个维度对残疾人托养服务机构提出了规范性要求。

3.2.1 基本要求。《规范》规定，残疾人托养机构审批与注册登记须手续齐全、有稳定的经费运营保障和完善的管理运行制度。

3.2.2 岗位设置与人员配备要求。在参考《残疾人托养服务基本规范（试行）》基础上，将寄宿制和日间照料托养服务机构的岗位设置和人员配备要求做了适度区分，进一步明确了管理岗、专业技术岗、工勤服务岗等岗位的职责及人员配置要求，确保机构满足服务的需要。《规范》规定机构应根据服务对象和内容，按照专、兼职相结合的原则，设置岗位与配备人员。管理岗要求专职管理人员配备不低于1名。专业技术岗要求应根据寄宿制或日间照料的托养服务需求，配备专兼职的医师、康复治疗师或护士、财务人员，以及社会工作者、心理辅导人员、就业服务指导人员等，有精神残疾托养服务对象的机构则应配备专、兼职的精神卫生医师。工勤服务岗要求根据服务对象需求配备护工、安保、厨师、清洁工等各类服务人员。为促进服务方式社会化专业化和社会了解残疾人托养服务，《规范》允许机构招募一定数量的志愿者。

3.2.3 场所要求。《规范》要求托养服务机构必须有固定的服务场所。在建筑面积和床位数量上，参考《残疾人托养服务机构建设标准》（建标166-2013）中的相关规定，通过调研残疾人托养服务现状，根据全国既有残疾人托养服务机构的统计资料，要求寄宿制托养服务机构床位数不少于10张，单人间面积不少于10m2，合住房间面积人均不少于6m2。设备设施中，寄宿制照料机构普遍以养护起居和护理保健等为重点，以劳动技能训练和文体活动等为辅助，而日间照料托养服务机构重点在于社会适应能力训练、劳动技能训练和辅助性就业，因此在此条中将设施根据两类机构性质做了层次区分。

3.3 服务内容与要求

服务内容与要求是《规范》的重点内容。《规范》对残疾人托养服务的主要内容即生活照料和护理、生活自理能力训练、社会适应能力训练、运动功能训练、职业康复和劳动技能训练等方面均做了规范性要求，但对寄宿制照料、日间照料两类机构提供服务的主次和重点做出了适度区分。比如，寄宿制照料机构以生活照料和护理、生活自理能力训练和社会适应能力训练为重点，而日间照料托养服务机构更偏重于社会适应能力训练、劳动技能和辅助性就业等社会参与功能训练。

3.4 服务过程

《规范》对残疾人托养服务过程提出了规范化要求，规定残疾人托养服务过程包括接待服务、签订协议、制定个别化服务方案、提供服务、转介服务五个步骤，界定了每一步骤的具体服务内容。

3.5 管理内容与要求

《规范》对残疾人托养服务的制度、安全、应急和社会监督等四个方面做了规范性要求。要求残疾人托养服务机构建立权益保障制度、行政管理制度、信息管理制度、服务管理制度、转诊制度和投诉处理制度。安全要求方面，按照所涉及的领域细分为场所及设施安全、人身与财产安全、卫生安全、医疗安全及信息安全，条目更加明晰，突出安全责任和以人为本的服务理念。《规范》对应急提出管理规范，要求建立以防火、防盗和防灾为核心的应急预案，以防范走失、突发疾病、意外伤害为重点的应急预案，以传染病预防为重点的应急预案及突发事件的管理方案。社会监督方面，提出要设置监督电话和建立投诉处理机制，设置社会开放日，规范来访接待程序，要做好与其他社会服务机构转衔等。

3.6 服务评价与改进

服务评价是服务质量评估的重要手段，《规范》从评价主体、评价方式、评价内容、评价结果、服务持续改进五个方面对残疾人托养服务质量评价提出了规范性要求。服务评价主体包括自评与第三方评价，评价方式包括自查报告、满意度调查和现场评估，评价内容要求符合《规范》残疾人托养服务主要内容，在此基础上形成评价结果并提出服务持续改建的建议，如此形成管理反馈服务质量的环形过程，为服务质量的改进和提高提供依据。

4.实施《规范》的基本理念与基本原则

在《规范》中，残疾人托养服务定义、服务内容和服务流程等都反映了服务机构在提供服务时必须秉持的基本价值理念与原则。

4.1 基本理念

残疾人托养服务是对残疾人生活照料及发展等需求提供的制度化安排，是国家基本公共服务的重要组成部分。《规范》在实施过程中应充分体现为残疾人服务的基本理念，主要包括人道主义思想、平等权利理念、赋权增能理念和社会融合理念等。

4.1.1 人道主义思想。积极和包容的社会可增强残疾人的自尊、权利意识和价值感，而不论残疾程度如何，排斥的社会则会限制残疾人的社会功能和社会交往，因此建立积极包容的社会至关重要[4]。20世纪80年代，邓朴方同志将中国传统文化中的仁爱、兼爱思想与西方人道主义思潮和全心全意为人民服务的革命思想结合起来，提出“人道主义是残疾人事业的旗帜”，呼吁全社会形成关心关爱残疾人的良好氛围，推动我们的社会更加开放、包容和文明，逐渐消除物质环境、观念态度、体制等各方面障碍。保障残疾人及其家庭基本生存和提高生活质量是人道主义的基本要求，通过实现劳动福利型就业让残疾人得到自我成就机会是人道主义的最高层次[5]。

4.1.2 平等权利理念。残疾人是人类多样性的一部分。与其他人一样，残疾人不仅享有人格和尊严平等，而且享有基本的生命健康权、生存权、发展权及平等社会参与的权利，并受法律保护。这种平等权利不仅是形式平等，更重要的是机会均等和实质平等。《残疾人保障法》等法律保障残疾人享有平等的基本权利，通过基本公共服务制度的确立和提供服务来保障基本权利的实现。残疾人托养服务可以改变残疾人所处的不利的物质环境和社会环境，不仅满足其基本生活需要，更重要的是通过训练提升其能力，促进发展，真正实现平等权利。

4.1.3 赋权增能理念。残疾人托养服务在一定程度上是搭建残疾人与社会之间的桥梁，通过提供个性化的训练和支持，对残疾人赋权增能，让他们拥有选择的权利、决定的权利、发展的权利，创造自我管理的机会和独立完成任务的机会，通过生活自理、自立和劳动实现自我价值。最初残疾人托养服务在一定程度上沿袭了慈善模式、医疗模式的传统，但现在越来越多的残疾人通过托养服务，特别通过实施的有针对性的个别化服务计划，最终实现了独立生活、辅助性就业和支持性就业的目标。

4.1.4 社会融合理念。帮助残疾人融入社会、平等参与社会生活是残疾人托养服务的最终目标。残疾人托养服务的社会融合是双向融合过程，其目标分为三个层次。第一层次是残疾人融入服务机构，接受服务的残疾人之间、残疾人与服务工作人员之间友好平等共处。第二层次是残疾人融入家庭及社区，残疾人与家庭及社区互相接纳和理解，残疾人平等参与日常生活与活动，甚至实现独立生活。第三层次是残疾人融入社会，实现辅助性就业或支持性就业，获得平等的待遇，真正实现独立自主及社会融入，这也是最理想的社会融合。通过社会融合，残疾人的生活圈子不断扩大，并被社会环境包容，残疾人也更加自尊、自信，展现潜能，实现社会价值。

4.2 实施残疾人托养服务的基本原则

与残疾人托养服务理念相对应，实施托养服务过程中应遵循平等尊重原则、需求导向原则、支持性原则、个性化原则、优势视角原则等[6]。

4.2.1 平等尊重原则。国际社会对残疾人政策制定和残疾人服务秉持的基本原则之一是“Nothing about us without us”，意思是“没有我们的参与就不能做出有关我们的决定”，这一原则的核心便是平等尊重。平等尊重是做好残疾人托养服务的前提，是残疾人托养服务最基本的原则。与残疾人保持良好有效的沟通，鼓励残疾人直接参与托养服务的整个过程，尊重残疾人及其家庭意见，支持残疾人自我决定等都是平等尊重的体现。在残疾人托养服务过程中，通常平等尊重的态度比服务技巧更重要，这样可以获得残疾人的尊重与信任，是提升残疾人托养服务效能的关键。

4.2.2 需求导向原则。需求导向强调辨识残疾人需求，尊重残疾人的主体地位，保障残疾人需求的充分表达、自我选择和决定，要求残疾人托养服务机构介入时，以满足残疾人需求为出发点和落脚点，并在此基础上筛选和策划服务方案。

4.2.3 优势视角原则。在残疾人托养服务评估和实施过程中，要始终遵循残疾人优势视角原则。优势视角是一种关注人的内在力量和优势资源的视角，认为每个人都有自己解决问题的力量和资源，并具有在困难环境中生存下来的抗逆力。优势视角原则也有助于帮助残疾人正确认识自己，促进残疾人互帮互助，残疾人托养服务人员要善于发现和利用残疾人的优势和资源，鼓励他们以积极的心态提升解决问题的能力。

4.2.4 支持性原则。支持性原则是指专业服务人员在为残疾人提供服务的过程中，应认识到大部分残疾人仍有能力完成简单工作，过分呵护或照顾会增加残疾人的无助感。支持性原则是指专业服务人员在为残疾人提供服务的过程中，主要起协助和支持作用，而不是包办和代替；并且，随着残疾人能力的增强，协助与支持的频率和强度应逐渐减少，甚至退出，由残疾人独立完成。也就是说，残疾人托养服务的整个过程都应遵循示范、反复训练、提醒督促到自觉完成的规律。除此之外，还需加强利用现代化辅助技术和通过提供无障碍环境提升残疾人生活自理能力、社会适应能力及就业能力等。

4.2.5 个性化原则。残疾人托养服务方案要以提升托养服务对象的生活质量和能力发展为导向，倾听残疾人本人、家人的想法与愿望，分析残疾人本人的兴趣与爱好、优点与不足，找出有效资源与优势条件，改善环境与支持系统建设，实施个性化的托养服务内容，通过挖掘、激发残疾人及其家庭自身的潜能，促进功能的提升。

5.加强《规范》的实施监督

5.1 充分认识实施《规范》的意义

《规范》是残疾人社会服务领域的首个国家标准，是残疾人社会服务发展过程中的里程碑事件，需要充分认识实施《规范》的重要意义。

5.1.1 有效提升残疾人托养服务质量。《规范》国家标准的出台，有利于为残疾人托养服务行业提供权威性和普适性的规则。无论是政府、社会组织还是市场，所有提供残疾人托养服务的主体都要充分围绕标准展开工作，《规范》为残疾人托养服务标准化提供了充分的参考和依据。

5.1.2 推动政府购买服务发展，培育残疾人托养服务社会力量，促进资源优化。政府购买服务作为残疾人公共服务的重要提供方式，已经逐渐成为培育社会力量、提高残疾人公共服务能力的大势所趋。《规范》有助于建立行之有效的工作流程，有效引入第三方评估机制，从而聚合社会助残资源、深层次激活社会经济，有效提升残疾人机构的运行效率和服务水平，促进资源优化整合。

5.1.3 降低城乡与区域差异。通过实施《规范》，可推动残疾人托养服务机构在准入条件、设施设备、人员队伍等方面的标准化配置，显著降低残疾人托养服务在城乡及区域发展中的巨大差异，促进残疾人托养服务行业沿着规范化、制度化、专业化服务的路径发展。

5.2 加强《规范》的实施保障

国家标准的实施和监督是一项庞杂的任务，单靠机构自我约束不能保证标准实施的效果。需要建立政府主导、多部门合作、残联组织发挥重要作用、残疾人托养服务机构充分参与的《规范》实施保障体系。根据《中华人民共和国标准化法》规定，政府主要在宣传贯彻、资金保障、试点示范、标准推广和监督监管等方面发挥作用。《规范》的推广实施，要与《残疾人服务机构管理办法》等政策法规相结合，充分发挥民政、卫生计生、人力资源社会保障等相关部门的指导、管理和监督责任。残疾人托养服务主要由各级残联具体推进，可通过政府购买服务作为抓手，加强对残疾人托养服务机构实施《规范》的监督作用，及时发现《规范》实施过程中存在的问题，为进一步修订标准提供依据。残疾人托养服务机构作为《规范》的具体实施者，应根据机构本身的条件和残疾人需求，按照《规范》要求逐步提升残疾人托养服务质量。

结语

我国正处于社会快速发展和转型时期，亟须通过国家基本公共服务服务标准的制定和实施，达到服务要素配置均等化、服务质量目标化、服务方法规范化和服务提供程序化，以解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。残疾人托养服务是国家为满足残疾人及其家庭养护照料和全面发展需求的制度性安排，经过十余年的发展，残疾人托养服务的地域差别、城乡差异越来越显著，制约着我国残疾人托养服务均等化目标的实现。《规范》的发布正当其时，同时作为残疾人社会服务领域的首个国家标准，《规范》可为其他残疾人服务领域的标准的制定做出示范，科学指导各级残联和残疾人服务组织不断扩大残疾人服务供给、提高残疾人服务质量效益，更好地满足残疾人多样化和多层次化的需求。