美国“区划”理念对我国规划管理的启示

□贾晨亮 祁 刚 郭 畔

一、区划起源

19世纪，受工业革命影响德国社会经济飞速迅猛发展，社会经济增长占据主导地位，导致人口规模、城市建设活动持续不断增加，法兰克福市高强度、高密度建筑随意蔓延。为遏制高强度、高密度建筑在城市的蔓延，德意志建筑师和工程师联合会，提倡分步、分级建筑规则。

1891年，法兰克福市立法通过了具有现代意义的“分级建筑规则”。建筑规则明确划分为外围地区和中心区，以及针对相应分区在开发功能、建筑高度、建筑密度等方面的明确规定，并依次制定城市建设禁令和建筑体量规定。

德国法兰克福“分级建筑规则”被公认为“区划法规”在城市土地利用开发管理的开始，是现代城市规划管控的转折点。从规划管理角度来说，该规则可视为对城市发展在整体控制、用地控制、强度控制等几方面的管控，具体内容对应实施方面的宏观规划意图落实、空间结构构建、用地功能布局、土地开发要求和开发强度控制，逐渐发展形成德国本土的区划体系。

二、德国规划控制

德国联邦建造法典明确城市规划分“土地利用规划”和“建设规划”。其中，土地利用规划为战略性引导规划，是管理性规划。建设规划以法定约束力控制开发项目建设行为，是实施性规划。

(一)土地利用规划。土地利用规划明确土地利用、交通流线及设施、绿化景观系统、环境保护区以及限制开发建设的地区。土地利用规划与我国先进城市控规编制运用的发展规划、用地规划、单元规划控制管理内容类似，但德国土地利用规划在其规划体系中不具有法定约束力。

(二)建设规划。建设规划为地块开发用途和开发容量的法定管控依据，从规划内容和法定地位来看近似于我国控规编制的地块条件、控规图则。其建设规划控制指标体系分为用地建筑控制指标、专项空间控制指标。用地建筑控制指标包括地方交通用地控制指标、建设利用类型和程度、建筑许可范围3类。专项空间控制指标构成可分为地形控制指标、环境控制指标、建筑物补充控制指标3类。

三、美国区划管理

美国是一个联邦制国家，由于美国行政体制和城市文化传统的内核，致使美国没有国家城市规划的宏观战略概念，即美国没有国家体系统一的城市规划法规。美国各地的城市发展管理由各自的州和地方政府负责，是一种地方性的政府活动。美国州政府和地方政府负责的城市规划事务分为两个层次。第一层次为发展规划层次，近似德国土地利用规划。包括总体规划和专项规划，属于原则性规划、指导性规划。第二层次为开发管理层次，近似德国建设规划，是以区划为核心的实施规划。美国城市总体规划广泛地运用于政府规划实践，用来制定和指导城市开发的长期政策。在发展中出新了很多新类型的发展规划分支，包括土地利用设计规划、土地分类规划、发展管理规划等。

19世纪初，由于经济蓬勃发展，以土地开发效益导向的大量高层建筑，损害了城市的公共利益。1916年，美国规划历史上第一部区划《纽约市建筑区划决议》由纽约市颁布，其目的是控制高层摩天大楼的无序增长。该区划决议中将纽约市划分为三类功能区和五类高度区，对建筑类型及高度进行控制。此外还划分了五类区划分区，对开敞空间进行控制。《纽约市建筑区划决议》颁布实施后，美国通过授权法案，授予州政府开展传统区划规划的权利。区划内容包括土地使用、开发密度等几方面。传统区划规划经地方政府部门审议通过采纳后，区划规划就具有了法力效力。1926年，区划在美国城市规划体系的地位和作用被美国最高法院确立。该规划为保护公众的安全、福利和健康。并且，区划规划必须随时间和形势的变化而不断优化修改和调整完善。

四、纽约区划分区

美国的区划技术分区体系包括基础和叠加两部分组成。基础分区为整个区划范围的分区全覆盖以及下一层次的单元分区。纽约市按格网形式划分35个大的片区，每个片区约40平方公里，每个片区细分为4个小的分区，126个小分区每个分区约10平方公里。每个小分区对应一份区划条例。

叠加分区为根据不同地区的特殊情况及城市发展诉求，在基础分区的基础上不断叠加额外的控制条件。如历史街区、自然保护区、混合用途区等。分区内的开发活动既要符合基础分区规定，也要符合叠加分区条例。其实质是在全覆盖的通则区划基础上，对重点地区提出进一步的具体和细化的控制要求。我国上海的控规基础图则及附加图则与纽约区划技术分区体系内核基本一致。

1961年，纽约市采用了新的区划法，将土地使用控制与建设强度控制结合为一体。以容积率为核心指标，建筑密度、建筑高度及开敞空间率为辅助指标，并追加了城市公共空间、开发特别意图区等弹性控制手段以及多样化的容积率奖励与转移政策。特别意图区在我国成都的控规编制管控中予以应用。

五、规划单元开发

经过30多年的发展，美国规划界普遍认可区划核心在开发管控中的积极意义。同时，又发现区划主要针对局部地块，缺乏对城市区域的宏观控制，导致城市建筑形式单一、空间形态单调的城市美学丧失。且不能解决50年代后城市蔓延、社会隔离、成本增加、环境无序等新问题。

规划单元开发在20世纪40年代末兴起。单元开发希望通过规范化、程序化的设计，使区划规则能适应大规模地块比较合理的总体设计或更好的土地利用方式。规划的主要内容包括混合建筑规定、开发目标声明、地区整体密度、区域容积率等。

六、规划管控手段

美国土地细分法、设计指导原则三种规划控制手段实施规划管理。其中，区划法、土地细分法为法定，具有严格的审批、立法和监督程序。

在总体规划基础上，区划法划分若干“区”，针对区域特征，对区划范围土地开发利用明确土地用途、建筑用途、开发强度、建筑方式等内容。美国区划法促进了我国控规的产生，区划理念一直是我国控规编制和变革的核心思想。随着我国城市开发建设的推进，我国对区划的概念理解也逐渐深入，从前期的分区规划，到后期的单元规划、功能区划等，相当于上位规划和控规之间的过渡层次，便于上位规划的分解落实与统筹协调，是控规编制中用地布局控制、开发指标控制的前置条件，解决了实施管理过程中规划意图落实、城市整体控制的实际问题。

土地细分是针对城市用地开发的进一步细化。针对城市街区、地块的开发控制等方面作出具体的设计规定，其目的是促使地块价格趋于合理。土地细分是在市场经济客观条件下，通过规划的细化和完善，推进区划内出让土地的价值符合政府和规划的意图，是通过规划手段对土地市场地块价值进行引导和管控。

设计指导原则作为引导性技术控制手段辅助管理，包括城市设计、历史保护、特殊覆盖区等，其内容是在区划基础上，对特定地区和地段提出更进一步的具体设计要求。