试析公民环境民事公益诉讼原告资格

□刘 荣

一、环境民事公益诉讼主体资格在我国的立法现状

在我国，与环境民事公益诉讼主体资格有关的法律主要有《民事诉讼法》《环境保护法》《海洋环境保护法》等。根据《民事诉讼法》的有关规定，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起环境公益诉讼。人民检察院在履行职责中发现损害环境公共利益的行为，在没有具有起诉资格的主体或者有起诉资格的主体不起诉的情况下，有权向人民法院起诉。根据《环境保护法》的有关规定，有关的社会组织可以就损害环境公共利益的行为向人民法院提起诉讼。根据《海洋环境保护法》的有关规定，海洋环境监督管理部门有权代表国家对破坏海洋环境公共利益，给国家造成重大损失的责任者提出损害赔偿要求。由此可见，在我国，法律规定的机关和有关组织以及人民检察院三类主体均享有环境民事公益诉讼起诉资格。然而实践中，由法律规定的机关和有关组织提起的环境民事公益诉讼案件较少，大量的案件是由人民检察院提起的。一般人民检察院起诉时，环境侵权已经发生很长时间了，对人们的生活质量和身体健康已经造成很大影响。而且从目前检察机关的工作实际来看，绝大部分机构都在超负荷运行，检察机关已经不堪重负。保护环境，预防为主，一旦侵害发生以后再去治理就要付出高昂的成本。“春江水暖鸭先知”，公民与环境联系最密切。环境侵权事件的发生，影响着人们的正常生活和身体健康，甚至会影响几代人的生存和发展。然而遗憾的是，我国现行法律并未规定公民可以为了维护环境公益提起民事公益诉讼。

二、公民环境民事公益诉讼原告资格的理论基础

(一)公民环境权。环境权最初是由一名医生提出来的。1960年有人将放射性废物倒入北海，德国一位医生将此事控告至“欧洲人权委员会”，认为这是侵犯基本人权的行为。由此，开启了国际社会对环境权问题的广泛关注和探讨。1970年《东京宣言》规定环境权是一种基本人权，并且形成了一整套权利体系。1972年《人类环境宣言》规定了人的环境权利和保护环境的义务。在我国，一般认为，公民环境权是指公民享有在良好环境中生活并且所生活的良好环境不受破坏，及合理利用环境资源的权利。关于公民的环境权应该包括哪些内容，目前学术界意见不一。主要有如下观点：一是环境权包括享有在良好的环境中生活和享受美好环境的权利、参与环境管理并进行监督的权利以及获得保护和赔偿的权利；二是从理论上讲，公民的环境权应该包括环境使用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权等；三是根据环境与公民的密切关系，环境权分为核心环境权和派生环境权；四是从权利和义务统一的角度来看，环境权包括：享有水和空气等环境要素的权利、生活在舒适、清洁和健康环境中的权利、环境相邻权、对环境进行监督、检举和控告的权利、环境诉权、迁徙自由，有权选择理想的居住地、保护环境以及防止污染的责任和义务。

(二)权利与义务相统一。目前，自由权和社会权的权利二分法已被法学界认可，环境权具有自由权与社会权的双重属性，这就不能避免权利本身对国家义务的要求。有学者指出，就现代公法而言，国家义务与公民权利密切相关，具体表现为：国家义务来源于公民权利，公民权利直接决定了国家义务，国家权力只有通过国家义务的中介才能与公民权利发生关系。在现代社会，国家义务之所以存在，唯一目的是为了保护公民权利，而且是对公民权利的根本保障。毫无疑问，环境权是与义务紧密结合的一项权利。我国宪法以国家义务的形式承认了公民享有环境权。根据宪法有关规定，保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害是国家应该承担的义务。

(三)公民环境权内容。公民的环境权究竟包括哪些内容呢？笔者认为，公民的环境权应该包括环境使用权、环境知情权、环境参与权和环境请求权。环境请求权是公民环境权的重要组成部分。无救济则无权利。公民享有环境请求权，就可以通过司法程序或准司法程序获得救济，公民环境权的实施才能最终落到实处。

(四)诉的利益理论。在我国，传统的当事人理论奉行的是“直接利害关系”原则，即只有那些权利受到侵犯的人才能提起诉讼。环境侵权经常发生，除了侵权行为发生地的居民以外，对于其他人而言并未直接侵犯其合法权益，因此他们无权提起诉讼。受传统当事人理论所限，大量的环境侵权行为游离于诉讼之外，这也在一定程度上造成环境污染和生态破坏愈演愈烈。针对传统当事人适格理论存在的不足，学者提出了许多新的理论，如程序当事人理论、诉的利益理论、诉讼信托等。笔者赞同诉的利益理论。“诉的利益”一词是舶来品，源自民法法系。“诉的利益”一词，被广泛用于民法法系的民事诉讼。诉的利益，在日本称为“诉之利益”，德国称为“权利保护必要”，然而我国民事诉讼法无此规定。何谓诉的利益呢？诉的利益是指原告所拥有的在其所主张的实体权益面临现实危险和不安时，原告有请求法院通过审判来保护的必要性，即具有诉的利益。这里的利益是指诉讼所追求的利益，当事人不一定与该利益有利害关系，只要当事人觉得该利益有救济的必要，就可以向法院起诉。在我国，公民具有享有良好生活环境受到保护，不被破坏，及合理利用环境资源的权利。依据诉的利益理论，当环境侵权发生时，与环境民事纠纷没有直接利害关系的公民为了保护环境权也可以提起环境民事公益诉讼。

三、我国公民环境民事公益诉讼主体资格的完善对策

(一)赋予公民环境民事公益诉讼权利。在我国，目前公民个人不具有环境民事公益诉讼原告资格是合理的。但从时代发展来看，赋予公民提起环境民事公益诉讼的权利是符合客观规律的。因为公民和环境联系最为紧密，公民对自身的生存环境最敏感，公民直接掌握着大量的环境信息。让公民享有环境民事公益诉讼主体资格，能够激发公民保护环境的积极性，加强对环保机关行政执法的监督，促使企业切实履行环保义务，更好地保护我国的生态环境。

(二)赋予公民第一顺序起诉主体并不受地域限制。有学者指出，当环境侵权发生时，公民提起环境民事公益诉讼是受到限制的。只有在具有起诉资格的主体都没有提起环境民事公益诉讼的情况下，公民个人才能提起。对此，笔者不敢认同。笔者认为，公民个人应该与法律规定的机关和组织一样，属于第一顺序的起诉主体。检察机关只有在前述主体都没有起诉的情况下才能提起公益诉讼。因为检察机关是制止环境违法行为的最后一级，是环保事业的坚强后盾。也有学者指出，原则上，环境民事公益诉讼的起诉主体是生活在污染区域或者生态受损区域内的公民。对此，笔者也不认同。这是对环境权的狭隘理解，笔者认为，所有公民，不限于住所在污染区域内的或者生态被破坏区域内的公民，均可提起环境民事公益诉讼。例如1970年美国清洁空气法规定，任何人都可以自己的名义就该法规定的事项对任何人(包括美国政府、政府机关、公司和个人等)提起诉讼。

(三)相关部门需配合公民环境民事公益诉讼。给予公民个人环境民事公益诉讼主体资格是对现有民事公益诉讼主体的补充和完善。为了避免公民个人滥诉，增加法院的工作负担，需要进行一定的程序设计，来去除不适当的诉讼。在公民个人向法院提起环境民事公益诉讼之前，应该先向行政部门和检察机关举报行使环境监督的权利。公民应先向环境行政部门举报。环境行政部门凭借自身的专业知识和执法能力可以判断是否应当处理公民举报的对象以及如何处理。如果行政部门能够解决环境问题，公民就没有必要提起环境民事公益诉讼。如果公民向行政部门举报环境污染和生态破坏问题，并未得到解决，可以再向检察机关举报，由检察机关对环境违法进行监督。检察机关作为法律监督机关，可以向环境行政部门或者环境侵权人提出检察建议，以监督环境违法问题的解决。

如果在向行政部门和检察机关举报后，环境侵权问题仍未得到妥善处理的，为了维护环境公益，公民可以提起民事公益诉讼。在诉讼费用上公民可以申请免交诉讼费用。在公民针对损害环境公益的行为起诉时，可以向检察机关申请支持起诉，或者向法律援助机构申请法律援助，还可以申请环保组织为证据的收集、鉴定等提供技术支持。