山东抗日根据地正规化基础财政制度的建立

王明前

（厦门大学 马克思主义学院，福建 厦门 361005）

山东抗日根据地的财政工作始终追求统筹统支为原则的正规化建设方向，而基础财政制度又正是正规化财政制度的基础。因此，对基础财政制度的研究理应具有独立的学术价值。遗憾的是，尽管史学界对山东抗日根据地财政经济史的研究已经取得一定成就，但是对基础财政制度，即预决算制度、会计制度和审计制度，却始终缺乏有针对性的专题研究。基础财政制度包括预决算制度、会计及金库制度、审计制度三个独立且彼此联系的环节。预决算制度是正规化基础财政制度的前提。会计和金库制度是基础财政制度正规化建设的核心执行环节，是统筹统支原则的具体实现。审计制度是基础财政制度的保障环节。笔者不揣浅陋，拟以上述思路为线索，阐述山东抗日根据地基础财政制度正规化建设的轨迹，以期增加学术界对抗日根据地财政经济史的学术认知。

一、统筹统支原则的逐步确立

早在山东抗日根据地创建之时，根据地领导层就开始重视以统筹统支为原则的基础财政制度的建设。1938年9月26日，郭洪涛在苏鲁豫皖边区县委书记联席会议上提出：“必须统一收入统一支出，建立统一的财政制度”。为此要“实行预决算制度，军费提到最高度，可能取消薪饷制度，实行平等生活费”以控制支出。[1]1939年3月11日，苏鲁皖分局向上级报称：“建立自给自足及集中的财政经济”“建立统支统一的供给制度”。[2]

1940年是抗日根据地财政制度正规化建设的关键年份。1940年1月20日，中共北方局指示山东分局：“公布其政权机关的财政工作，实行累进的税制，建立对外贸易，征粮收税，屯积公粮，求得解决县政的长远计划”。[3]1940年2月29日，山东分局指示各级军政部门：“扩大分局财委会，以一纵供给部兼财政部为最高设计及执行机关。山东及苏鲁边各区财委会、财政机关，必须立即向分局财委会及财政部建立关系，并将收支财经状况与建设计划详细具报”“有计划开源，如经营商业、举办合作社、挖矿（尤在鲁南、胶东）、整理及开征田赋及收入口税、实行累进税制”。[4]1940年5月5日，中共中央指示山东分局：“防止滥收，特别执行以遵照各种正常税收为中心”。[5]1940年6月8日，山东分局要求各级党委：“实行财政统一收支，实行统筹给养，各级政府实行预决算制，财政经济的收支统一于各级政府，在战略区域内，统一于该区最高之军政委员会之财经委员会。此外，当地军队及党不得随便单独收支，紊乱财政系统，破坏统一”。[6]1940年7月7日，陈明提出：“对于有关抗战经费，决定征收者，一定要明令规定税率及征收办法，防止漏税及额外敲诈，统一税收制度，确定税则，统一财政，统一收支，建立政府预决算制度，建立金库制度，统筹给养”。[7]1940年8月7日通过的山东省战时施政纲领宣布：“各级政府实行预决算制度、金库制度、审计制度，财政公开，提倡开源节流，严惩贪污，反对浪费”。[8]1940年11月，朱瑞在致中央军委、北方局的报告中表示：今后应“建立与健全政府财政经济政策，建立预决算制度，统一收支”。[9]

在此基础上，统筹统支原则逐渐得到贯彻，并深化到各行政区和各经济部门。1941年5月23日，山东分局指示鲁西军政委员会、鲁西区委：“必须切实执行严格的统一收支制度，必须量入为出，以百分之七十以上的银行收集作为经济建设或贸易事业，只以一小部银票加田赋税收和生产等收入为军费”。[10]1941年7月4日通过的山东分局抗战第五年十项建设运动大纲提出：“做到财政收入主要依靠贸易收入与正当税收、田赋，使依靠募捐、罚款收入的财政政策能一般的停止”“做到地方政府能依靠生产贸易与地方税自给，省税全部交上级”。[11]1941年7月7日，战工会要求：“切实整理各种国税，如田赋、盐税、出入口货物税、烟酒税等，使能照正规的财政收入，供给主力军开支”“做到地方政府行政费完全由地方税如屠宰税、牲畜税、田房税、田赋附加及生产贸易之收入来解决”“切实建立预决算制度、金库制度与会计制度，与审计制度。一切按照制度开支”。[12]1941年8月4日，山东分局会议决定：“一切财政收支，银行与税局对外统一于山东战工会，财政处和经济建设处对内完全统一于分局财委会，坚决纠正地方性和各自为政现象。一切支出应按需要经过批准”。[13]1942年4月5日，山东分局财委会指示各级财委会：“在收支上一定做到凡是国有收入均归上级支配。田赋附加和地方税归政府群众团体支用。同时各地区要保证在全数收入中以百分之七十归军队和党用，百分之三十归民用”“确定统一的财政供给系统。在每个地区所有之主力兵团及军区所属之部队，一定建立统一的供给机关和统一的供给标准。所有各级党的经费，决定归军队的供给机关供给”“政权和群众团体的用费，都由每个地区最高政权统一负责”“要使财政收支统一，必须建立统一与严格的预决算、会计、审计、金库等制度”。[14]1943年8月1日颁布的山东省战时施政纲领宣布：“统一财政收支，严格执行预决算制度、审计制度、金库制度，力戒浪费，严惩贪污分子，认真整理村财政”。[15]1943年8月19日，山东分局提出：“财政开源从改善税收、整理官产学田及代管地、经营公营企业、整理土地、实行税契，尤其从发展群众生产、提高农村副业中来培植财源，开发财源”。[16]1943年9月30日，山东省战时行政委员会指示：“整理地方税，以不扰民而又增加收入为原则。一切地方税应尽量做到自办自收，废除中间剥削”。[17]

随着正规化财政制度的逐渐建立和完善，山东抗日根据地逐渐建立起省、行政区、县各级承担基础财政工作的职能部门。省级，1940年7月30日通过的山东省临时参议会组织条例规定：“山东省临时参议会有通过全省预算及审核预算之权”。[18]1943年8月，山东省临时参议会一届二次议员大会决议，建议驻委会“审核全省财粮预算决算，以便清楚地了解人民的负担和保证抗日党政军民的物资供给”。[19]1943年9月通过的修正山东省临时参议会组织条例规定：省参议会有“审查通过本省预决算，决定赋税公粮之增收或减免”的职权。[20]驻会委员会有“根据大会通过之概算案，检查省行政委员会财政收支状况”的职权。[21]1945年7月17日，黎玉在财经委员会扩大会议上提出：财经委员会是“在党委领导下有处理经济实际权力的机关”，负责“审核批准预决算，并在党内关系上领导审计委员会工作，听取下级财政经济报告，筹划收支统一与调剂方针”。[22]1945年8月通过的山东省战时行政委员会组织条例规定：战工会财务处执掌“关于编制预算、决算事项”“关于金库收支事项”“关于财粮审计事项”。[23]行政区级，1943年9月通过的山东省行政督察专员公署组织条例规定：专员公署财粮科执掌“财粮预决算之审核与编造、公产之管理、金库之监督及支差”等事项。[24]县级，1940年11月7日，省临时参议会通过的山东省战时县区乡村各级政府组织条例宣布：县财政科有“编制审核县区乡经费预决算事项”“县金库收支事项”的职能，[25]之下“分设金库主任一人，会计、出纳各一人”。[26]1941年1月16日，山东省临时参议会通过的县各级参议会组织条例规定：县级参议会有“审核及通过地方之财政收支事项”的权利。[27]1943年9月通过的修正山东省县政府组织条例规定：财粮科执掌“关于编制预决算事项”“关于监督县金库收支事项”。[28]此外，1943年6月颁布的北海银行组织章程规定：各级银行“代理同级政府之金库事宜”。[29]1942年6月颁布的山东省审计处组织条例宣布：各行政区审计处有“保证财政制度之执行，防止贪污浪费”，以及“施行财政上之司法监督”的职责。组织系统为省审计处、主署区审计分处、专属区审计员。审计部门有权审核各机关、团体、地方部队开支决算事项、各级财粮机关征税征粮与一切开支事项、各机关团体公有财务事项、各级金库及公营事业收支事项、贪污舞弊及浪费之检举事项。[30]

二、预决算制度的建立

预决算制度是正规化基础财政制度的前提。山东抗日根据地领导层高度重视预决算制度的建设。

1940年，在强调财政统筹统支建设原则的同时，预决算制度相应建立。1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“实行科学的财政经济制度，严格制定预决算”。[31]1940年9月，陈明在山东省行政会议上提出：“一切支出要作预决算，没有预算或未经适当机关核准者不发款，不做决算者不发款”。[32]1940年11月7日，战工会决定：各级部队、机关团体的预决算，“送由最高上级领导机关审核。县级以下政府及地方部队的预决算，由县政府编造汇集专署。直属军政部队由军区司令部编造，均送由各该地区最高审核机关审核，由各审核机关每月编造总预决算表，送交本会备查或电请本会备查”。[33]1940年11月，朱瑞在致中央军委、北方局的报告中表示：“各部队、机关、团体的预决算制度均已建立，并各部能按期速送，照核数执行”。[34]今后要“巩固预决算制度，建立地方部队和游击队预决算”。[35]

之后，预决算制度不断得到强调，逐渐成为山东抗日根据地基础财政制度的基础性环节。1941年7月4日，山东分局提出：“确实建立财政预决算制度，一切按照制度开支，消灭贪污浪费现象”。[36]1941年7月，艾楚南撰文指出：“严格建立预决算制度，非经一定手续不得额外开支分文”。[37]1941年9月7日，战工会通知各地：“自九月份起，各单位要按实有人数、开支标准，按其造具预算。先由各单位首长切实讨论审查、签名盖章后，再送由本会审核”“各单位之临时费、特别费及兵工生产材料费等，应按季造具预算，由本会另行筹划，不得列入经常费内。其生产费之支付，概由银行借贷，亦不得列入经常预算数内”。[38]1942年6月21日，战工会决定：“各种研究试验场所之经常费用，决定自本年七月起以专署为单位，根据各县具体情形，每半年造送预算一次，经由专署行政会议通过，上级财经机关批准，就地拨款开支”。[39]1945年7月17日，黎玉在财经委员会扩大会议上提出：加强预决算审核制度，“纠正预决算中的对党不老实的行为，求得发挥财力效能与财政结余”，[40]做到“预算之制定，必须有决算之根据，必须经财委会反复审核，必要时组织审计机关”“预算必须对上解款”。[41]

各行政区积极贯彻山东分局指示，根据本地区实际建立预决算制度。1941年7月10日，胶东行政联合办事处通令：“各会计单位及附属会计单位，每年须编造全年总预算书一次，全年总决算书一次，分期预算书四次，分期决算书四次，计算书十二次”。[42]1943年11月7日，中共胶东区委财委会会议决定：“各机关负责人要了解制度，每年要看四次预决算”“各单位各部门要按工作计划编造预算，预算要求具体，减去预算以外的偶然开支”。[43]

三、会计及金库制度的完善

会计和金库制度是基础财政制度正规化建设的核心执行环节，是统筹统支原则的具体实现。

1940年，随着对统筹统支原则的强调，会计及金库制度开始得到确立。1940年1月20日，中共北方局指示山东分局：为实现统筹统支，要“按照预算开支，反对破坏节省制度，惩办贪污浪费分子。军队中由各级首长及政治机关保证供给的建立”。[44]1940年2月29日，山东分局指示各级军政部门：“建立各级分金库，统由山东财政部管理，绝对建立预决算统一筹支及统一收入与支出的管理。一切收入归金库，一切支收有预算，一切出纳经批准”。[45]1940年5月5日，中共中央指示山东分局：“由政府建制在各地建立金库制，这是统一部分的中心。现在游击区域须在统一计划下，给以相当建立的余地”。[46]1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“财政经济机关的收支，合理负担的出入，一定要按期公布。军队的收入要按期报告，要严格遵守审定数开支”。[47]1940年9月，陈明在山东省行政会议上提出：“统一收支。税收、田赋、官产遗产、行政罚金、司法罚金等，一律规定为政府收入，统交金库”“军队在政权区域外之募捐、罚款、筹粮筹款等，亦应报解财政部转账”。[48]1940年11月7日，为统一财政，战工会决定：“凡各项税收、田赋、官产、逆产、行政罚金、募捐等款项一律规定为国家收入，非经每个地区最高政权及财政负责人允许，概不得动用”“各级行政费、群众团体补助费，每月开支按规定编造预算，经该地区审核机关审核批准后，由该地区最高行政机关指定某种款项内拨用之”“凡正规军，每月经费须按规定开支数目编造预算，呈报上级核准，就各该驻军地区最高财政机关拨支”“正规军每月如有收入，必须向所驻最高财政机关报告转账，作为该财政机关正式收付之款”“各级金库收到缴解款项，随时发给收款单据，支款时依照支票付款”“各级财政机关金库确实建立收款单据和支票制度，并保证所有收入交给金库保管。尤其预决算制度更要确实建立，如无预算之机关、部队，不得随便开支”“各地区最高财政机关必须每月将各该地区所有财政收入汇报本会备查”。[49]1940年11月11日，陈明在山东省行政会议上指出：“一切税收、田赋、募捐、行政罚款、遗产、官产、罚款、司法罚款为政府之财政收入，要解交政府金库，任何政府以外之其他机关、军队、群众团体、动员机关等，不能私自收取”。[50]1940年11月，朱瑞在致中央军委、北方局的报告中表示：“各级金库审计处建立健全，保证一切收支交由金库”。[51]今后“由金库统一于财政收支，彻底消除自收自用现象，并且纠正各区乡政府及地方部队、游击队的乱收乱支现象”。[52]1940年12月14日通过的各级贸易局组织条例规定：“总、分、县局营业，以每年一月一日至十二月三十日为会计年度；总、分、县局营业，每月结算一次，每届年度终了总结一次”。[53]

1941年6月公布的山东省金库暂行条例，是山东抗日根据地会计和金库制度实现正规化的标志。该条例宣布：“各机关一切财政收入，尽交金库核收，一切支出非依奉上级金库支付命令，不得动支。但各地分金库因特殊环境，未得到总金库支付命令，可由主任公署会同省战工会财政特派员签发命令，通知金库付款”。[54]各级金库组织系统，“战工会财政处设总金库，主任公署设分库，专员公署设支金库，县政府设县金库”“各级政府对金库有监督指导权并支配权，以保持金库独立之系统”。[55]条例首先规定金库收支款项手续：“各级金库收入款项时，须接到上级金库支付命令始得付款”“各级金库收支款项，得随时向上级金库报告”“各级金库接到支票，须与支款机关所持之支票核对支款数目及号数，不对时不得付款”“县金库所存之款，直属上级金库有提用之权”，以此类推；“各机关团体部队预算单位，在每月支票未发到前，可以向该级金库按照上月预算数准借三分之二，但非先送其预算不准借支。部队借款时，须经过主署；县府借款时，须经过专署”“各机关团体部队借款时，必须由负责首长出具借款证书，待接到支票时，再将借款扣除，同时将借款证书付给领款人”；各机关每月支款，“省战工会所属机关，每月经费按批准数先向主管机关领取支付命令，再向总金库领款”。以下主任公署、专员公署、各县所属机关，按上例分别向分库、支金库、县金库领款。“各级机关持支票向各级金库领款时，须附有正式领款书”。其次，条例规定以下解款及抵解手续：“各机关向金库解款时，须填三联解款书，以现字编号。除留‘存根'一联外，其余‘通知'‘报核'二联，连同县款一并解交金库，金库除核收县款及截留‘通知'一联外，其余‘报核'一联，转交财政处”“金库收到解款，校核与解缴书所列数目相符，即填具二联收款书，现字以编号，除留存根一联外，其余收据一联解交款机关报核，一联交上级金库”“各级金库，将各机关每月领款之支票收齐后送回原发支票之金库核销”。最后，条例规定报告制度：“各级金库之回报，县金库于下月五日前，支金库于下月十日前，分金库于下月之前”“报告时须向直属上级金库，不得越级报告”。[56]

金库条例的颁布，使根据地各项财政收支程序均有法可依，从而为真正实现统一收支奠定下法律基础。山东抗日根据地财政部门以此法律为根据，积极落实会计及金库制度。1941年7月，艾楚南撰文指出：“确立各级金库，掌管收入支出，保证经费支出能够依照预决算执行”。[57]1941年9月7日，战工会通知各地：“各级机关、团体、部队之各种费用之开支，须先造预算，经批准后始得支付。否则，自行开支者概不报销。而各级金库未接到支票前，可按前日预算照规定成数借贷，其不按规定随便开支者，本会概不转账”“自十月起，各级政权机关在辖境内之一切收入，按期解缴本会，作统一支付。其各级政权之开支则按期向上级领取，不得借口客观困难实行坐支或转借”。[58]1941年9月颁布的田房契税暂行办法规定：“各县所征之契税为地方收入，随时连同联单纸费一并解交专署，其契纸费作为各县之材料费归各县留用”。[59]

1942年5月30日，战工会颁布的山东省经管收支款项统一处理办法，对各项收入和支出的具体实施进一步加以规范。办法首先规定：“各机关直接收入款及所属机关收入款，均交就近金库核收代解取据，按其制表报各主管机关汇总报告”。其次，解缴款程序规定：“县支金库收到缴款，应即填具五联收款书，除留存根一联外，其余以收据、报查两联交缴款单位存转，以副报告一联送交县财政科，正报告一联送呈上级分金库”。以上分金库、总分金库依上述程序，分别送呈总分金库、主任公署财政处。“各缴款机关作缴款报告时，应填具四联缴款书，除留存根一联外，余报告、报查、批回三联连同收款书之报查一联及所属机关收款书之报查一联一并汇总表交财政处核办，其所属机关不须适用缴款书”“财政处收到缴款报告，报查、批回三联，除报告一联留存外，以批回一联发缴款报告机关，以报查一联转送该管审计机关”。再次，请领款程序规定：各机关团体“每季按时编造预算书三份，送呈审计机关”“审计机关核准预算后，除一份留存外，一份发还原预算机关，一份送交同级财政处，并将核准金额机关别通知付款金库”“各机关收到核准预算书，应即填具四联领款书，除第一联留存外，以第四联送呈财政处，以第二、三两联送交付款金库存转”；财政处“以通知一联交领款机关，以命令一联交付款金库”“领款机关收到支付书通知一联，即联同领款书之第二、三两联送交付款金库领款”“金库收到支付书通知一联及领款书第二、三两联后，与支付书命令一联及该机关核准预算额相互核对无误时即可付款”；金库付款后，“除支付书通知一联留存外，以支付书命令一联按期制表报告上级金库，以领款书第三联送呈财政处，以第二联送呈该管审计机关”。办法同时规定：“地方款之收入均须交金库核收保管，未持有主署区财政处之支付命令，金库不得付款”。[60]1942年5月重新制订的山东省金库暂行条例，进一步巩固了会计制度正规化建设的成果。该条例宣布：“金库为政府经营现金、票据、证券及其他财物之机关”，在战工会、主署、专署、县分设总金库、总分金库、分金库、支金库。其次，金库收支程序规定：各级金库“承战工会之命办理省之公款公物之保管、出纳、转移等事项外，并须办理地方款之保管、出纳事项。但一切收支不得与省款混淆，并不得相互统用”“各级金库收存之省款，非奉有战工会财政处（或主署财政处）之支付命令，不得支付任何机关或部队”“一切收入之款，概由金库按收款手续收纳保管，任何收入机关不得收款不缴，更不得于未缴金库前擅自动用，违者金库并加干涉”。再次，报告程序规定：“支金库须于每半月向分金库汇报收支实况一次”，以上分金库每月、总分金库、总金库均每月分别向总金库或总分金库、总金库、总金库主管机关汇报收支实况一次：“战工会或主署财政处及该管审计机关，均可随时派员检查各级金库账簿单据及库存现金、票据、证券等”。[61]1942年9月7日，战工会训令：“各税收机关与政权机关，应将罚款与没收物品处理情形随时报解各战略区最高政权或税局作为财政收入一部，下级机关不得自由处理”。[62]

各行政区积极贯彻山东分局的指示精神，执行和完善会计及金库制度。1941年7月10日，胶东行政联合办事处通令：会计制度方面，“会计账簿须月结算一次，每三月决算一次，每十二个月总决算一次”“各级会计单位，每次接到支付通知书后须在十五日内向上级会计机关支领经费”。金库制度方面，“各级金库负责保管解送现金与各种珍贵物品，除兼收各种税款、公款及兑付北海银行本票外，与任何人任何机关不发生收付关系”“各级金库收管之现金与各种珍贵物品除向上级解缴外，不得挪用或借与任何人、任何机关；任何人与任何机关亦不得强迫金库挪用或借用”“各级金库每月须作库存表送机关首长审查，每月终了作收解报表及全月库存表一并送上级金库审查。各级金库由各级机关首长负责每月查库三次”。征解制度方面，“各级征收机关征收捐税时，须按照规定之征收时间与期限开始征收，更须在一定的期限内完成任务，并须按日作收入日报，按旬作旬报，按月作月报送上级审查”“各级征收机关每日征收之税款，须逐日向金库解缴，不得挪借税款或拖延解款日期”。[63]1945年4月15日，胶东区行政公署指示：“区以上所有之学田、官产、公粮款等收入，一律整理扫解县库”“本年上期田赋，各县要随时征随解，不准动用分文或拖延时间”“征起之粮款，一定解库，不准半途留用或拖延不解缴”。[64]1943年6月，冀鲁边区战时行政委员会指示：“政府所收之款，应按金库制度即时交金库保存，县专署之金库除酌留足够本级党政军民半年经费开支数目外，其余均行上解。但金库在战斗环境当中，亦不宜大批存款，可找妥实商号无息借给他，约定到某一期间保证不误提用”。[65]1945年7月，鲁中区党委表示：会计制度方面，“划分供给系统，建立了会计科目”；金库制度方面，“明确财粮收入统归金库仓库，无一定手续不得随意开支”；报告制度方面，“县向专署旬报，专署向联办月报，边沿区季报，各地大部建立”。[66]

四、审计制度的建立

审计制度是基础财政制度的保障环节。山东抗日根据地领导层始终重视审计制度的建设。

1940年11月7日，战工会决定：“凡各级机关部队团体人员，如自收自用、贪污浪费查有实据者，各级审核主管人及金库主任有权向司法机关提出控告”。[67]1942年4月12日，山东分局财委会指示各地：“举凡对财经浪费、粮食公单虚报浮支、浪费公粮公款者，应受到纪律上的制裁，无决算者不予报销”。[68]

1942年6月5日颁布的山东省审计条例，标志着审计制度的正式建立。该条例首先规定审计方法为书面审查、实地审查、委托审查三种。其次，关于概算审计程序，条例规定：“各机关团体部队之概算每半年一期，预算每三月一期”造送；“各县之概算应于上期第五个月之十日前预算，于上期第三个月之十日总和送专署审核”“专署总概算及总预算应于上期末月十五日前呈主署审核”“主署区审计处每期之总概算及总预算，应于上期末月二十日前送省战工会备查”。审计机关应审核“造送日期及手续是否与法定规定相符；概算数及预算数是否以法定收入与开支标准为范围”“专署之总概算及总预算是否有审计员初审之意见”等项目。再次，关于收支审计，条例规定：“各机关团体部队收支决算书，每三个月一期”送交审核；“各县之总决算应于下期第一个月之十五日前，总和送交专署审核；专署总决算应于下期第一个月底前，呈主署总和后，送审计分处审核；审计分处审核之决算书，应于下期第二个月底前，报告审计处备查，同时将原审决算及附件发还原机关”。各级审计机关应审核如下项目：预算，即“将预算书与决算书逐款核对”；数目，即“审查各项单据是否真实，开列金额与决算所列金额是否相符，并有无与单据证明之规定不相符合之处”；用处，即“审查各项用途是否合法正当及有无浪费之处”；格式，即“审查书表格式是否与法定格式相合”。[69]

各行政区遵照山东分局和战工会要求，积极建立审计制度。1941年7月10日，胶东行政联合办事处通令：“专署级接到县级全年总预算书后，须在一月内审核完竣，送交办事处审计机关审核。办事处审计机关接到专署级全年总预算书后，须在一月内审核完竣，加注意见后送胶东审计处审核。胶东审计处接到办事处全年总预算书后，须在一月内审核完竣”。县级全年决算书、县级分期预算书、县级计算书审核程序同。“胶东审计处接到总审计处支付通知书与准销通知书后，须在三日内颁发给办事处各会计单位”，以下逐级下发；[70]“各级财政机关、金库与生产机关，每年由财政经济检查团举行总检查两次，每月由各级财政经济检查委员会举行月份检查一次”。[71]1945年7月，鲁中区党委表示：“建立了县、专署、联办等三级的审核制度，以掌握开支，实行统一待遇”。[72]

综上所述，山东抗日根据地的财政工作始终追求统筹统支为原则的正规化建设方向，而基础财政制度又正是正规化财政制度的基础。基础财政制度包括预决算制度、会计及金库制度、审计制度三个独立且彼此联系的环节。预决算制度是正规化基础财政制度的前提。会计和金库制度是基础财政制度正规化建设的核心执行环节，是统筹统支原则的具体实现。审计制度是基础财政制度的保障环节。