行政事业单位国有资产流失与控制防范

□章晓珠

在党风廉政建设背景下以及在行政事业单位(下文简称：单位)运行体制不断深化的过程中，防范单位国有资产流失成为了内控管理的重要内容。与“流失”的可能性相结合，单位国有资产应涉及流动资产范畴，如办公设备、耗材和其它可供私人使用的国有资产范畴。在“委托代理”经济学原理下，因单位对国有资产具有代理使用的权利，但随着委托代理链条的不断延伸，便使得基层单位在对国有资产的使用实施监管时存在着缺位现象以及在主观意识上存在着机会主义动机。由此，在探究防范单位国有资产流失的制度设计问题时，便需要与单位现实的组织生态环境相融合，只有这样才能使防范制度更具可操作性。为了使本文的主题讨论更为具体，这里选择单位国有资产中的办公电脑为例展开论述。

一、行政事业单位国有资产流失的现状分析

近年来随着党建工作的深入开展，单位国有资产流失现象已较过去得到了显著的改观。但在调研过程中，仍能感知到目前的国有资产流失仍是值得关注的问题。具体而言，这里从以下三个方面来进行现状分析。

(一)国有资产流失更具隐蔽性。与传统国有资产流失所呈现出的公产私用现象不同，当前的国有资产流失更具隐蔽性，如单位对办公电脑通过加速折旧的方式，以折扣价低价转让给单位内部人员。根据办公电脑的平均使用寿命，部分单位通常在其使用寿命已过2/3的时间段，便根据专项采购计划进行新电脑的招标采购，从而内部人员通过折扣价获得办公电脑的私人所有权，这本质上便享受到了单位的专项采购经费的贴现。可见，目前国有资产流失更具隐蔽性。

(二)国有资产流失更具合法性。特别对于事业单位而言，因其需要向社会提供公益性专业技术服务，所以为了提升单位业务部门的服务能力，往往会选择性地为关键和重要人员配备办公电脑。但在实际操作中以及在实际的效果现象中，所出现的国有资产流失更具合法性。如，相关人员凭借对办公电脑的使用权，在单位监管缺位的情形下，便能在相当时间内变相行使对电脑的所有权。然后，在配合加速折旧的做法，便可以合法拥有该电脑的所有权。

(三)国有资产流失更具系统性。国有资产流失更具系统性，这主要是对以上两个方面现状的总结。系统性涉及到制度层面的合理性以及在资产配置层面的公开性。从这两点出发，单位并不存在国有资产流失的制度缺陷，甚至国有资产流失这本身就是个假问题。但聚焦制度的内容设计可知，加速折旧变相的反映在国有资产采购制度之中，这便导致了国有资产流失得到了系统性机制保障。因此，即使最后满足了资产配置的公开性要求，但其仍无法逆转系统性设计失误所带来的国有资产流失结果。

以上从三个方面所作出的现状分析并未穷尽目前单位国有资产的流失表象，分析更能突出当前在理解国有资产流失问题的误区。

二、常规模式下防范国有资产流失的短板

(一)组织生态促成了国有资产流失现状。行政事业单位作为体制内组织，其在长期的发展过程形成了具有鲜明特征的生态环境。第一，体制内单位并无盈利目标，所以在执行预算会计的制度下，管理者和普通职工并不重视单位运营的成本控制问题。这就在主观意识上弱化了对上述固有资产流失现状进行关注。第二，体制内单位的人员流动性极小，这就使得关系型影响力潜移默化地支配着个体的行为偏好，从而就可能无视他人的国有资产变相私有化的现象发生。

(二)垂直管理弱化了国有资产监管绩效。垂直管理符合单位科层组织架构的监管要求，但这种管理传统却在国有资产监管领域产生了不良影响。经济学针对国企经营管理而提出的“委托代理”问题，同样适用于行政事业单位。与国企不同的是，行政事业单位并不承担对国有资产保值增值的任务，所以这就更加强化了委托代理问题对单位国有资产监管所造成的负面影响。事实上，单位的国资监管体系十分完善，但具体的实施力度又如何则有待商榷。

(三)信息偏在激励了主体的搭便车动机。信息偏在也就是信息不对称广泛存在于单位的内控管理之中，这里主要指向国资监管部门与国资使用部门之间的信息不对称现象。笔者调研发现，在单位人际关系型影响力的作用下，以及在部门职能化结构所形成的封闭状态下，职能部门成员往往具有较强的凝聚力，这种凝聚力使得他们具有隐藏国有资产使用问题的心理默契。在信息不对称现象的干扰下，单位国资监管部门面对部门成员的集体行动，则无法真实完成对国资的监管任务。

(四)部门考核压力培育了一致行动主体。与信息不对称现象所导致的正激励不同，单位职能部门因面临考核而感受到的负激励仍然能驱使他们隐藏国有资产使用的关键信息。在这里笔者将其称为部门考核压力培育了一致行动主体。事实上，这也是在利益趋同化的条件下，倒逼部门成员隐藏关键信息，来应对国资监管部门的考核。

三、当前防范国有资产流失的制度设计

(一)以党建为推手肃清不良的组织生态环境。党的十八大以来，中央高度重视行政事业单位的党风廉政建设，从而以党建为推手来肃清不良的组织生态环境，便成为了非正式制度下的防范机制设计路线。在单位党建工作中应突出：党员干部的作风建设、基层党支部的组织建设，通过作风建设和组织建设来促使单位党员干部以身作则，切实践行合规使用国有资产的行为。与此同时，在加强基层党支部组织建设中，应发挥党支部的监督职能，并配合国资管理部门落实部门国资使用的主体责任。

(二)问题导向下针对国资监管营造舆论环境。在行政事业单位长期的发展过程中，单位职工对待新事物的出现往往会习惯性地理解为“一阵风”。在具体落实国有资产监管优化策略以及严格践行国有资产监管制度的同时，还应在组织范围内营造助力国资管理的舆论环境。在“互联网+”时代背景下，可以采取线上线下同步进行舆论环境的营造。线上主要从原则层面来促使广大党员干部、普通职工意识到新时期国资管理的重要意义；线下则主要从细节层面，组织部门学习国资(如办公电脑)报废的规定年限，并完善部门对国资管理的制度安排。

(三)人本原则下突出防范制度的规制与激励。这里笔者强调“人本原则”，在上文已经提到：目前导致国资流失的主要原因在于制度设计问题，即存在着系统性制度风险。而且，当前也较少出现个人强制将国有资产私人化的现象。为此，防范制度在设计中不仅要在问题导向下完善规制措施，更需要在激励先进鞭策后进上发挥积极作用。将国资监管纳入到对职能部门的绩效考核之中，对于那些在合规使用国资和维护国资安全上作出突出贡献的集体和个体，应给予及时、必要的物质和精神激励。

(四)以部门和个人为单位树立典型进行奖励。行政事业单位在对国资监管中的先进集体和个体进行奖励时，需要与国企的奖励模式相区分。合规使用国资本应是单位职工的“本分”。因此，这里的奖励只是针对目前组织生态现状以及逐步提高国资监管绩效的第一步，且并不意味着今后还会不断加大激励力度。因此，笔者建议：应以精神激励为主，并将绩效考核纳入到对部门的绩效奖金发放中。当然，这里需要单位国资管理部门，能够对部门的国资使用状况进行跟踪考察。

(五)改变垂直监管现状进行平行监管的创新。垂直监管不仅会受到委托代理问题的负面影响，也会受到信息不对称现象的干扰。因此，在防范制度设计时可以考虑严格界定国资所有权与使用权的利益边界，使得部门关键和重要人员能够在使用权范围内充分配置国资，而降低因国资使用权处于分享状态而导致的主体责任难以落实的局面。为此，对于办公电脑这种存有私人工作信息的资产，应将使用权落实到个人头上，其将负责电脑的维护和日常管理，并享有在岗位期间对电脑的工作使用权限。这样一来，国资即使出现流失现象，单位至少可以通过逆向追查落实到具体的个人身上。

四、结语

综上所述，单位国有资产应与“流失”的可能性相结合，对涉及流动资产范畴，如办公设备、耗材和其它可供私人使用的国有资产范畴，在“委托代理”经济学原理下，因单位对国有资产具有代理使用的权利，但随着委托代理链条的不断延伸，便使得基层单位在对国有资产的使用实施监管时存在着缺位现象以及在主观意识上存在着机会主义动机。由此，在探究防范单位国有资产流失的制度设计问题时，便需要与单位现实的组织生态环境相融合，只有这样才能使防范制度更具可操作性。近年来随着党建工作的深入开展，单位国有资产流失现象已较过去得到了显著的改观。但在调研过程中，仍能感知到目前的国有资产流失仍是值得关注的问题，即国资流失存在着：隐蔽性、合法性、系统性的新特点。为此，当前在防范制度的设计上应从：以党建为推手肃清不良的组织生态环境、问题导向下以部门和个人为单位树立典型进行奖励、人本原则下突出防范制度的规制与激励、以部门和个人为单位树立典型进行奖励、改变垂直监管现状进行平行监管的创新等五个方面来展开构建。