基于高校工程建设造价控制的思考

□练招民

一、背景资料

某审计组对某高校的基本建设工程进行了审计，审计组反馈：一是学校二、三期工程未见到概算的批文。一期工程严重超概算，按事务所核算超概算37.7%，实际超过80%。按规定，超过10%就要重新报批；二是一期工程部分项目未批先建，如一卡通、智能化系统工程等，累计420多万元不在审批范围内。

二、工程建设超概算的主要原因分析

(一)合同外追加，项目变更。据分析，工程造价源头控制不力、工程项目合同外追加过多、项目变更多，是造成超概算的主要原因。

1.业主变更。因需求变动导致的变更签证，主要由业主提起，比如：使用部门根据实际需要提出对原设计配套用房的功能进行调整，从而引起地面、墙面、顶面以及相应水、电配套的变更。

2.设计变更。因技术、其他专业配合、设计缺漏项等原因需要进行的变更，主要由设计单位提起。比如：设计缺漏项、设计不尽科学合理、施工节点设计深度不够，导致施工图纸修改引起变更签证。

3.施工变更。施工变更的原因比较多，主要有以下几种一是因招投标清单编制缺项、漏项、工程量偏差过大；二是政府主管部门对专项验收标准更新，如绿色、环保、节能、消防、供电等新标准、新规范的实施；三是新的施工工艺、新型施工材料的运用；四是施工环境发生变化，预定的工程条件不准确，如施工中遇地下不明障碍物、暗河流沙等。

4.其它变更。与在建工程密切相关的、但不在图纸设计范围内而未列入招投标范围的辅助工程。

(二)概算工作未落到实处。概算工作一直是工程建设的突出问题，概算工作不落到实处将直接导致工程造价失控,一是编制人员没有深入工程现场,没有深入研究造价内容，编制出来的工程概算漏洞无处不在,时常出现缺项、漏项，没能正确反映出工程情况,不能正确地概算出实际费用支出；二是工程概算缺乏科学性和合理性,本来概算在工程建设中要发挥出具体作用,然而由于缺乏科学性,使得概算在实际工作中失去了指导意义。

(三)受到环境、市场影响。市场上的材料价格和市场劳动力价格是影响造价的主要因素,因此需要充分考虑市场因素。另外,建设项目施工时间、项目内容、项目范围等这些因素也是导致工程造价出现偏差的主要原因。进行概算时,只是对材料价格变动,市场风险进行预测,预测的准确度不够,使得最终结果不能准确反映出概算,出现了工程造价超概算。

(四)准备工作不充分。现阶段不少建设单位都没有按照正常的流程开工，在项目审核评估完成前就开工，但没有做好施工准备，无论是建材还是资金等都没到位。实际施工中对建筑标准的规定与设计深度审核还没有完成，招标文件与承包合同的内容波动较大，导致后期施工中出现变更。不少项目在施工中出现更改情况，还有的是一改再改，更改情况监督不足，出现责任漏洞，损失费用报销难以落实。

(五)设计管理缺陷明显。根据调查与统计结果得出结论，一是设计阶段影响工程造价的可能性在75%以下，二是设计阶段影响工程造价的可能性在5%～25%之间。其中设计方面的管理漏洞明显，没有针对性的监督与管理机制，责任规划不到位，所以建设单位在设计阶段的管理力度不足，设计单位又没有相应的监管制度，共同促使工程设计懈怠，设计的精准性以及限额不足。目前，我国不少工程都没有完善的设计招标体系，对设计方案的筛选效果不足，过多地追求施工监管与施工控制，但设计监管不足，缺乏对项目的全过程管理。

(六)混淆了工程建设与功能用房建设的概念。建筑工程的建设与某一功能用房的建设，有联系但又有本质的区别，建筑工程的建设是建筑单体的基础建设，概算仅含建筑工程施工图纸的设计内容；而某一功能用房的建设是在建筑设计的基础上再行深化设计后进行的，一旦把功能房的建设融入到工程的建设中，这也是导致造价超概算的又一因素。

三、工程造价的控制措施

(一)控制工程变更的源头。通过分析原因，总结经验，发现工程项目进入施工阶段后发生的大多数变更签单，主要是因为前期决策考虑不周或设计时的错漏，因此必须控制工程变更的源头，抓好事前控制，从源头上遏制变更的发生。

1.加强调查研究，合理功能分布。依据工程概算和学校财力，以满足基本功能需求来确定建设规模、实施步骤、选择设备、装饰档次，设计文件经校区建设领导小组会议决策通过后不得任意更改；除确实需要，由相关部门按规定书面提请校区建设领导小组会议决策。

2.在政策性审图前加强对设计图纸内审。邀请第三方设计单位设计师和经验丰富的现场施工技术员结合学校的现场实际情况对设计图纸进行审查，对设计错误、缺漏项、科学合理性、施工节点设计深度、与现场实际情况不符、不同地区政策性法规的区别等提出意见建议，交设计院进行修改、完善。

3.提高代理公司招投标清单编制的准确率。由两家单位背对背同时根据设计图纸进行清单编制，编制完成后逐项核对，减少清单缺漏项和工程量偏差，确保项目特殊描述的完整性、准确性、唯一性。或请第三方非在建工程审计单位审标。

4.学习新标准、新规范。由基建处和使用部门、现场监理、跟踪审计、招标代理的相关人员组成材料市场调研工作组，研究推荐品牌的确定，减少新标准、新规范的实施和新工艺、新型材料的使用而引起的变更。

(二)完善工程变更处理制度。为保证工程变更到位以及变更监管力度，先要完善与修订相关制度，加强落实工程变更制度，例如《工程现场变更签证管理办法》《基建工程量计量确认办法》等，对工程中不可避免产生的变更签单在按章办事、坚持原则、实事求是、依据合同、规范操作的基础上注重把握好以下几点：第一，以实际施工变更情况为主，加强对设计阶段以及项目实施时间控制，做到前期准备工作监管，以减少因项目执行监管不足造成的变更。第二，对于不可避免的变更，施工单位提出变更设计申请时，必须随附完整的工程变更资料，即申请报告、变更理由、原始记录、变更设计图纸、变更工程造价计算书等。第三，杜绝将同一变更项目细化分解成多次、多项小额项目变更。第四，对可做可不做、可多做可少做或“锦上添花”的分部分项工程，一是进行调研，咨询设计师、总监和跟踪审计，二是分类汇总进行分析，根据分析情况区别对待，将较为合理的意见和建议作为议题，递交领导小组会议决策。

(三)强化签单监管。在施工阶段中，必须要明确、清晰地传达好“工程变更”要求，工程联系单位要依据签单实际情况，真实、客观地反应施工现状，依据工程变更要求展开评价与检查，同时监控事实与结果，工作量与消耗量，单价与总价，两者同时签署才有效的，只签前者不签后者，或只签后者不签前者，都作无效处理。严格根据时效性要求监管签单，在变更工程验收后与工程覆盖前进行签认才有效，事后补签以及施工前签，都不算，严厉杜绝集中签单现象。

(四)注重对设计工作的管理,及对设计变更的审查。建筑的“龙头”是设计,把设计抓好,以最少投入实现最大产出、最高效益,至关重要。

1.对设计单位设计图纸的质量加强外部监督与审查。充分发挥图纸审查中心的职能作用和专业监理的技术作用,像工程质监站监督施工质量一样,审查、监督设计质量。

2.规范设计概算办法。一是要明确设计概算的项目范围，二是要确定投资限额，三是设计概算须经过相关专业机构进行全面审定,这样可去除人为扩大设计规模与冒算的费用。

3.制订设计奖惩制度。设计图纸被审查中心确认为优秀设计的应给予设计单位以特殊荣誉,对设计人员实施奖励。对审图中有重大缺项、漏项或违反强条的设计，要扣除相应的设计费用。

4.采用设计招标。公平、公开、公正地设计招标可以让优秀设计脱颖而出,可以有效地较低成本,提高竞争力。

5.制订“限额设计”标准。限额设计是工程建设过程中行之有效的控制方法,也是控制投资规模的有效措施之一。适宜的限额设计标准,作为设计部门的“对照表”是设计管理工作中的一项重要任务。

6.推进“四新”成果在工程设计中的应用。以新技术、新材料、新工艺、新设备,优化工程设计的技术经济指标,提高产业的科技含量,提高工程的综合效益。

四、加强基建制度及队伍建设

提高校区建设工作人员的思想认识，增强工作责任感，提高廉政建设的自觉性，确保“建好新校区，不倒一个人”。

(一)深入学习国家法律法规。中央“八项规定”、省委“十项规定”，以及校区建设规章制度等，遵纪守法，做到未经同意不要求施工单位做合同以外的事，不要求施工单位为自己做私事，处理好亲(亲近)和清(清楚)的关系。

(二)要求“基建工作者”认真学习领会中央“八项规定”、省委“十项规定”和《工程现场变更、签证管理办法》《工程现场管理操作细则》等建设规章制度。把基建工作人员的全部心思和主要精力放到工作上，投入到发展中，多琢磨事、少琢磨人，多想工作、少想名利，卸掉思想包袱，消除私心杂念，以饱满的工作热情和扎实的工作作风推动学院的工程建设。

(三)接受师生、纪检监察部门的监督。“种好自己的责任田”，主动向院党委、纪委汇报党风廉政建设“两个责任”的履行情况，加强担当、各司其职、各负其责，做到“情况明、数字准、责任清、作风正、工作实”。

(四)剖析身边案例，进行警示教育。要当清醒人、明白人、局中人，不越“雷池”、不踏“红线”，不能用习惯代替政策，不能用感情代替规定，不能把要求当成摆设，不能存有侥幸心理。

总之，随着国家科教兴国战略的实施以及教育优先发展战略地位的落实，我国教育事业进入了最快最好的发展时期。建立健全高校基建内部控制制度，明确参与各方的工作职责、权限和经济责任，使建设过程中的每一环节都有法可依，有章可循；加强基建工程监督，减少工作中的随意性和人为因素，确保建设过程的透明、廉洁，如此方能在维护高校基本建设稳步向前的同时推动高校教育迈向新的台阶。