强化地方市政府环境保护责任的思考

□孙 敏

当前我国地方市政府环境保护责任缺乏有效监督和问责体系，总是将地方环境保护问责追究到企业主体责任中，忽略了地方市政府的监管责任，导致地方市政府政治责任法律化以及法律责任政治化等乱象情况，不仅造成政府环境问责错位和失衡，也对地方环境保护造成严重影响，为解决当前地方环境保护面临的困境，必须要完善各项机制和建立客观全面的问责机制，并优化地方市政府的环境责任规则，全面推进生态文明法治建设。由于环境问题存在广泛性和滞后性等，地方市政府的环境问责不同于一般的政府问责，典型特性对地方市政府的问责要求更高，需要有全面的问责依据以及问责机制，保证责权以及行政和法律界限明显，保证在责任追究和强化中问题明确，能明确实现地方政府责任，从而要求地方市政府履行责任，按照要求做好环境监督和环境保护等工作。

一、地方市政府环境保护责任体系现状

地方市政府环境保护责任，指的是地方市政府在环境保护工作应该承担的责任和相应的责任追究机制，这与传统的政府问责既存在共性又存在典型性。共性是环境保护责任与其他责任体系一样，都是基于地方政府在地方发展中应该承担起的责任进行明文规定和建立相应的条文规章，换言之，地方市政府的环境保护责任和其他责任体系一样，都是从地方发展需求和党中央对地方发展的政策和下达的任务，针对地方发展存在的问题建立整个责任机制，从而维护地方发展。典型特性是由于地方市政府的环境问题存在广泛性、滞后性和不易恢复性等诸多特点，不仅与地方生态环境息息相关，且与地方经济发展关系密切，现如今环境和竞技作为地方发展的两大难题，地方市政府环境保护责任的追究和责任体系建设，需要与经济制度一一对应，保证环境和生态的和谐发展，基于人与自然和谐共存的原则，将环境资源保护和生态安全维护与地方经济发展摆在同一高度，从而改变以往的环境与经济关系，从上而下对各级环保行政机关和党委等应履行的职责情况进行监督和规定，按照一定标准和程序构建整个责任体系，实现责任追究和责任考核等，保证政府能履行地方环境保护责任，切实推动地方生态文明建设，治理环境和从源头减少环境污染。

地方市政府环境保护责任体系的“责”从属性和类别上而言，一共分为四类：第一，是道义责任，对环境污染的受害者和公众负责，承担起基本的人道救助责任，这个职责是作为党组织以及机关部门应有的责任；第二，是民主责任，这类责任是要让地方市政府为选取自己的人民负责，为选民负责，换言之就是为地方发展以及地方群众承担起环境和生态维护责任，保证地方权重处于安全、健康的生态系统环境中；第三，是政治责任，政治责任换言之为行政责任，地方市政府要为执政党以及政府负责，对环境方面存在的问题承担起引咎辞职、行政处分等负面性后果，公务人员要按照政治责任承担自身的行政义务以及行政职责；第四，是法律责任，法律责任是依法履行相应责任，按照法定内容对环境进行负责，现如今出台的新的环境保护法，其中就有对地方市政府的法律责任规定，其内容是强制性，违法要接受行政或是刑事制裁。

二、地方市政府环境保护责任体系缺失的原因分析

现如今我国地方市政府的“责”内涵丰富且各类责任定义不存在歧义，但对于市政府而言，责任体系主要是集中法律和政治责任，这两者责任之间的关系却被忽略，难以按照实际环境问题界定好法律和政治责任，实际地方市政府的环境保护问责经常会将民主责任、政治责任和法律责任混淆。我国作为法治国家，环境保护问责中权责界线存在问题，则问责就会存在阻碍，要强化地方市政府环境保护责任，必须要从地方市政府环境保护内容以及环境问题入手，明确政府责任和政府行为之间的关系，按照实际情况确定问责的方向以及定责依据，保证地方市政府环境保护责任界线明确，责任体系完善。基于现阶段的地方政府问责现状来看，地方市政府环境保护“责”不完善，且责任体系没有按照要求一一落实到位。

(一)政府问责和法律责任存在模糊点。但在法治国家不允许出现这样的情况，因为政府问责的政治责任和法律责任截然不同，政治责任是以政策可行和合理对客观环境保护效果进行问责，法律责任是按照法律明确规定的内容进行追究，从属关系上承担法律责任的主体基本上都有政治责任，但负有政治责任的不一定要承担法律责任，因为政治责任和政府行为违法不存在直接对应关系，基本上是从政策和决策的失误以及合理等进行评价，例如，地方是否完成节能减排任务，或者是有重大环境事故发生等。

(二)地方市政府环境生态责任机制不完善。很多地方政府过于追求经济发展忽略了生态保护，我国一度出现牺牲环境换取经济发展的情况，这种情况出现与地方政府生态责任缺失密不可分。正是由于地方政府官员政绩考核中，将经济摆在首位，导致地方政府官员忽略了当地的生态，对于牺牲环境没有责任压力，即使《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》有明文规定，但其实施却缺乏实效性，由于公职人员退休和调换中很少会对之前的公职履行情况进行追责，致使地方政府生态责任无法履行，也缺乏相应的问责机制，还有社会公众对地方政府生态问责缺乏参与途径，无法发挥公众的监督效力，从而导致地方政府在生态环境保护中责任体系无法落实，虽然有责任体系，却依旧无法遏制环境换取经济的趋势。

三、强化地方市政府环境保护责任的策略

(一)树立正确的生态意识，提高地方政府环境保护的主观能动性。意识是实践的先行者，树立正确的地方市政府生态责任意识，有利于提高政府的环境保护积极性，将以往的环境保护强制性的策略和任务转变为自觉行动，从而提高地方市政府在生态保护中的能动性。例如，连云港市政府就依据地方发展制定了《连云港市生态文明建设规划(2015～2022)》，对今后政府环保具体措施列出了详细的清单，并对整个环境保护内容划分好范围，树立了正确的生态责任意识，从而纠正了以往牺牲环境促进地方经济发展的价值观。为了让地方政府在发展中重视环境和经济，强化地方市政府环境保护责任，第一，地方市政府不仅要设置相应的环境保护部门，还要在不同职能部门之间建立生态保护互动机制，树立共同保护生态环境责任意识，各部门之间共同推进地方生态环境保护工作，在进行环境监测以及环境治理的通知，严格把关入驻的企业，对其生态影响进行合理的评价，减少污染企业入驻，做好环境执法工作，强化地方政府的生态责任意识。第二，要积极提高政府公务人员的生态责任意识，让所有的公务人员意识到自身的环境保护责任，更好地落实各项环境保护工作。始终执行工作的公务人员具备环境保护意识，认识到自己的环境保护责任，有利于均衡经济发展和生态保护关系，有利于加强对环境破坏企业和个人的查处力度，严格按照环境保护责任进行问责和法律追究，切实推动生态环境保护工作开展，强化地方市政府环境保护责任，认真按照指标和要求建立地方生态文明，做好环境保护工作。

(二)优化地方产业结构，环保部门严格执法。为了促进地方政府环境保护责任的强化，地方市政府第一，要均衡经济和生态之间的关系，积极优化产业结构，从而大力发展高新技术产业，推动绿色产业发展，以环境保护为前提，促进经济绿色和集约发展，取缔传统粗放式的发展模式，实现地方经济高效率、高利用以及集约化，产业结构以高新技术和绿色产业为主。第二，要严格落实各项法律责任，严格执法。地方市政府在履行环境保护责任的时候，很容易出现执法不严的情况，很多企业和个人因此没有被问责，导致环境破坏愈加的肆无忌惮，因此，强化责任机制，一定要加大对地方环境破坏行为执法力度，严格查处各个机关、企业以及个人的环境破坏行为，保护好地方环境。所以要构建完善的环保法律，构架科学完备法律体系，通过对已经出台的环保法进行归纳总结，提高环境保护法的操作性，建立完备的环境保护法律体系；接着完善生态立法，明确规定地方政府的环境保护责任，注重追究地方市政府的环境保护责任，通过完善地方政府环境法律，用法律体系提高地方政府的环境责任意识，且法律内容要和地方环境情况密切相关，通过促进地方自然环境和生态现状的融合，例如对于海南而言，是临海城市，海洋和沙滩环境保护是地方环境发展的重点，旅游产业是其支柱产业，在立法时候要结合这两点，制定适合地方发展的地方环境保护法规。

四、结语

综上所述，强化地方政府环境保护责任，要督促相关部门和公务人员完善环境保护职责，制定科学合理的地方政府环境政绩评估指标，完善地方政府的环境保护法律制度，并且制定适合地方的环境保护规划，注重对地方政府环境保护的问责，进而强化地方政府环境保护职责的履行。