边疆民族地区乡村振兴战略的困境与对策研究——以云南省德宏州为例

□胡红斌

党的十九大提出了实施乡村振兴战略的重大决策总署，充分体现了党中央把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，从根本上解决农业农村发展不平衡不充分问题的坚强决心。德宏州地处祖国西南边陲，是云南省八个少数民族自治州之一。长期以来，经济发展水平低、社会发育偏低、民族贫困程度深。新时期，大力实施乡村振兴战略，推动农业农村优先发展，对缩小边疆民族地区的城乡发展差距，解决好农业农村发展不平衡不充分问题，意义尤为重要。

一、边疆民族地区实施乡村振兴战略的现实意义

(一)促进强边固防。德宏州区位优势独特，边境线延绵503.8公里，其中有22个乡镇、57个村委会(社区)与缅甸直接接壤，边境乡镇占全州乡镇总数的44%，在国家安全和发展战略全局中具有特殊重要的地位和作用。德宏实施乡村振兴战略，加强边疆民族地区边防建设，强化抵边群众守土固边意识，有利于保障国土安全。

(二)促进睦邻富邻安邻。德宏处于中国对缅甸的前沿阵地，自1950年6月8日，中缅正式建交以来，一直都与缅甸在经贸、科技、文化等方面保持交流与合作，两国广大群众间建立起“共饮一江水，中缅胞波情”。尤其是国家“一带一路”倡议实施以来，德宏以瑞丽国家重点开发开放试验区为抓手，围绕中缅边境经济合作区建设、中缅跨境农业项目合作、举办中缅智库高端论坛、中缅胞波狂欢节等载体，深入推进中缅经济社会往来。实施乡村振兴战略，充分展示“与邻为善、以邻为伴”的周边外交方针和“亲、诚、惠、容”的周边外交理念，贯彻执行“睦邻富邻安邻”总要求，有助于加快中缅经济双边合作，维护中缅长期、持续、稳定的互信伙伴关系。

(三)促进民族团结进步。德宏傣族景颇族自治州，辖区有傣族、景颇族、德昂族、阿昌族、傈僳族五个世居少数民族。2016年少数民族人口61.8万，占全州总人口的47.76%。长期以来，汉族与各少数民族共同生活在这片土地，由于社会起点、个体差异等因素，各民族社会发育程度不一。一直以来，德宏各级政府围绕党中央的民族扶持政策，做好各项民族事务，紧扣“共同团结奋斗”和“共同繁荣发展”目标，把各族人民的智慧和力量凝聚到边疆民族地区经济社会发展。实施乡村振兴战略，有助于践行民族工作“两个共同”和“三个离不开”重要举措，促进民族团结进步，实现汉族与各少数民族一家亲。

(四)解决新时代社会主要矛盾。德宏属少数民族聚居区，城乡发展不平衡，农业农村发展不充分问题十分突出。像优质的教育、医疗资源等社会事业，在德宏农村地区严重短缺。与城镇相比，农村整体经济发展滞后、农业基础不牢固、农民收入偏低。实施乡村振兴战略，坚持农业农村优先发展，有利于重塑城乡关系，强化制度性供给，促进城乡融合发展，解决新时代社会主要矛盾。

(五)实现同步全面建成小康社会。据统计，德宏少数民族群体仍集中聚居于广大农村地区。尤其是，直过民族、人口较少民族的贫困程度还较深，如：我国80%(31,253人)的阿昌族居住在德宏境内，阿昌族聚居区建档立卡贫困人口4,187人，贫困发生率13.6%(2014年数据)。我国95%的景颇族居住于德宏境内，景颇族聚居区建档立卡贫困人口8,973户，29,004人，贫困发生率为23.11%(2016年数据)。少数民族群体的致贫返贫原因复杂，全州实现全面脱贫攻坚的任务十分艰巨。到2020年，与全国、全省同步全面建成小康社会，德宏时间紧、任务重。只有实施乡村振兴战略，把“三农”问题彻底解决好，补齐全面建成小康社会短板，才能让边疆民族地区特别是贫困落后的农村居民共享经济社会发展的繁荣成果。

二、当前德宏州实施乡村振兴战略面临的制约因素

(一)农村基础设施滞后。一是农田水利设施保障不够。农村领域的农田水利系统“最后一公里”的梗阻问题突出。专项资金到位慢、不及时，设施建设的标准低、质量差、灌排功能弱，尤其是，小型农田水利设施最为薄弱。2016年，德宏州农田有效灌溉率为58.82%，仍有20%的“雷响田”。二是农村道路畅通困难多。农村公路总体发展水平仍较低，路网结构不合理，公路修建标准偏低，养护维修资金不足。特别是贫困村寨、山区乡镇的路网密度不高，通达深度不够，路况差，坡陡、弯急、缺桥少涵，抗灾能力极弱。2016年，德宏州34.3%的村通水泥路，28.8%的村通柏油路面，3.6%的村通沙石路面，仍有33.3%的村道路“晴通雨阻”。三是农村电网安全隐患大。电力设备更新换代滞后，变压器严重老化、能耗高、性能差，电表箱、接户线锈蚀严重、绝缘性能差，难以满足农村居民正常生产生活用电需求。四是农村安全饮水保障难。2016年，德宏州60%乡镇实现集中或部分集中供水，仍有15.2%的饮水困难户，与水质合格、管道畅通等标准仍有差距。

(二)农村产业发展薄弱。一是农村社会服务体系不健全，产业发展缺乏相关指导。德宏农村经济调适与市场接轨相当薄弱。尤其是，农产品保鲜、冷藏等基础设施建设滞后。近几年，部分地区以西红柿、西甜瓜、马铃薯为代表的鲜活农产品，滞销难卖、增产不增收现象凸现。二是农业生产性服务滞后，产业融合经营紧密度不高。德宏农业生产性服务主要集中在农资供应、农机作业及维修、农产品初加工等领域，而且发展水平不高、结构不合理、地区不平衡、服务功能不强，小农户无法很好地与市场对接。三是农业新型经营主体发展不足，产业发展带动作用不强。2016年，德宏州仅有119个农业产业化经营组织、180个家庭农场、1,528个农民专业合作社、109个农业产业化龙头企业。抱团销售、订单农业等新业态挖掘不足，集体组织化程度偏低。四是农产品加工业转型升级滞后，产业发展抗风险能力弱。德宏农产品加工企业整体实力偏弱，大部分农产品加工企业属小微企业，产品特色不明、企业品牌不响、竞争实力不强。2016年，工商部门登记注册的农副食品加工企业仅34家，农产品加工业产值与农业总产值之比仅为0.28∶1，远远低于全省0.48∶1和全国0.68∶1。五是农业多种功能挖掘不足，农村产业发展后劲乏力。德宏农村产业单纯就是农业经济。小规模、零散经营在农业经济中所占比重大，农业生产呈现“小、散、弱”格局。2016年，德宏农业总产值76.9亿，占农林牧渔业总产值的60.9%。关于生态环境涵养功能(生态功能)、文化教育传承功能(体验功能)、休闲旅游观光功能(景观功能)的挖掘不足。

(三)农村环境污染问题突出。一是化肥农药过量施用，农业面源污染严峻。2016年，德宏州农作物播种面积269,248公顷，农用化肥施用量77,555吨，平均化肥施用288KG/HA，超过了发达国家设定的安全上限(225KG/HA)。二是畜禽养殖污染严峻，水土环境遭受破坏。2016年，德宏州存栏生猪79.99万头。目前，农村养殖呈无秩序、分散性，数量多、分布零星、排污处理不规范等现象,畜禽养殖污染问题不容忽视。三是农村人居环境矛盾凸显，“脏乱差”问题突出。2016年，德宏36%的乡镇和72.3%的村寨没有统一收集地点、处理工具，农村生活垃圾随意丢放、恶臭扑鼻。5.8%的村寨虽实现生活污水部分集中处理，但绝大多数村寨的生活污水直接排放、水体黑臭，还有52.9%的村亟需解决改厕问题。

(四)农村基层治理能力较弱。一是基层政权作用发挥不充分。乡镇政府除忙于应付上级下派的行政事务，工作重心和主要精力集中于经济发展，对社会组织、人民群众管理多于服务。二是基层党组织软弱涣散问题突出。缺少固定活动场所，经费短缺、设施老旧，党员流动弹性大，基层党组织的组织力减退、凝聚力不强、战斗力弱化。村级党组织的班子成员新老更替断层，后备队伍建设严重滞后，部分村级党组织的书记年龄偏高、学历偏低、能力偏弱，难以很好地引领村集体经济生产、服务村级社会事务，集体号召力较低。此外，宗教渗透影响较大，农村宗教活动与村党组织工作之间的矛盾冲突增多。外出务工增多、社会流动性增大，党员不同程度存在思想懈怠、执行力弱、作风不实，基层干部的先锋模范作用弱化。

(五)农村科技和信息化程度低。一是农村科技发展水平偏低。农村农业人力资源“瓶颈”突出，复合型、专业型人才严重匮乏，开展科技研究与技术推广难。农村农业方面知识产权的保护滞后，专利申报意识淡漠，科技保护与财政扶持难。针对农业生产方式调整、农业设施装备改善和农业科技变革的项目较少，农业科研院所服务供给能力有限，科技在农村经济社会发展中的支撑与引领作用不突出。二是农村信息化程度低。2016年底，德宏州仅17.7%的村设有电子商务配送站点，44.3%的村未安装有线电视，10.8%的村未接通宽带互联网。特别是，业务水平高、服务意识强、了解农业和农村情况的农村信息化工作人员严重缺失。另外，农业系统网站建设较滞后，州、市(县)农业信息资源各自为政。由德宏州农业局牵头，2016年整合升级的“德宏农业信息网.商城”欠缺给予企业对农户、企业对企业的“农产品供求信息交流”实时平台，在一定程度上削弱了农业电商平台的实际功能。

三、加快推进边疆民族地区实施乡村振兴战略的路径选择

(一)提升乡村基础设施水平，以基建促振兴。一是提升农村交通安全。改造危路窄桥，加宽路面、修缮桥洞、增设防护设施。重点推进旅游路、资源路和产业路等重要县乡道路建设，试行农村公路“路长制”管理。二是加强水利设施网络。构建小微结合、骨干和田间衔接、长期持续发挥效益的配套设施，保障农业生产用水。发挥“河长”作用，畅通河道和农田沟渠。三是健全物流配送站点。改造升级传统流通网点，引导邮政、商贸、快递等企业进村布局，培育农村电子商务站点，构建农特土产品进城和日用农资下乡的物流通道。四是推动新一轮农村电网改造，稳步实施有线电视和宽带互联网进村入户项目，巩固提升农村饮水安全，尤其是饮用水水源地保护和修复。

(二)加快建设现代农业，推动农业转型升级。一是夯实农业生产能力基础。围绕“谷物基本自给、口粮绝对安全”，贯彻实施藏粮于地、藏粮于技战略，巩固提升粮食综合生产能力。2017年德宏州耕地保有量267万亩，划定后2020年永久基本农田保护面积237.98万亩(含坝区108.28万亩耕地)，占现有坝区耕地总面积82.51%。严守耕地红线，强化用途管制，建构数量保底、质量提升、生态平衡“三位一体”的耕地保护体系。推广林牧渔生产、病虫害防治、节水灌溉和农产品初加工机械化，完成高标准农田建设任务。二是构建农业现代经营体系。扶持培育新型农业经营主体，鼓励大学毕业生下乡和农民工返乡创办家庭农场，以农特土产品、乡村旅游、农村电商为载体推进农民专业合作社联社改革，提升合作社规范化程度。加快发展新型农村集体经济，探索经营性资产股份合作模式，推广瑞丽户育乡农村“三变”改革经验和做法。重点扶持后谷公司带动咖啡产业发展、德宏英茂公司带动蔗糖产业、陇川正信公司带动蚕桑产业、湖南大康公司带动肉牛产业、大腾公司合作发展生猪养殖、闽宏食用菌公司带动发展姬松茸产业，壮大农林产业龙头企业，构建小农户与现代农业互惠共赢的产业共同体。三是强化农业科技支撑。引导公益性单位和经营性企业联手，提升社会公共服务，助推农业科技成果转化。围绕2018年云南省科技成果转化示范县建设，促进盈江县农业农村科技和信息化项目落地转化。依托农业大专院校、农业科技推广中心、农业服务经营企业，实施中缅·德宏蔬菜园艺博览园建设项目，探索农业和旅游结合新路径，打造“农业科普推广、现代农业展示、中缅农业合作”三位一体平台，推动德宏现代农业经营试点。

(三)发展壮大乡村产业，推动产业振兴。一是实施农村产业深度融合发展示范。紧扣2018芒市创建国家现代农业产业园机遇，提高产业融合经营紧密度。重点强化农业生产性服务，扶持壮大产业化龙头企业。依托一、二、三产业融合的示范领军企业——德宏“后谷咖啡”公司，通过优化产业布局，建设标准化咖啡种植基地和初加工生产基地，推动咖啡全产业链开发，构建咖啡智能制造、适度规模经营的“农工贸、产加销”体系，探索“园区+新型经营主体+贫困农户”的产业扶贫模式。二是深入挖掘农业多功能。依托县域自然资源禀赋和人文资源优势，探索休闲农业和乡村旅游精品工程，促进农村产业多元化发展。深挖“一国两寨”、“观鸟赏花”等互动主题，紧扣边境行、跨国游等，瞄准生态、体验、景观功能，重点抓好大盈江、瑞丽江“两江”沿线旅游产业的转型升级。围绕全面实现脱贫攻坚任务，加大保护人口较少民族和直过民族的传统生活方式，传承傣乡竹楼、景颇村寨、德昂山庄、傈僳客栈、阿昌小院等民族建筑技艺，挖掘“傣味撒撇、景颇绿叶宴、阿昌手抓饭、德昂酸茶”等民族饮食文化，体验少数民族视角的传统环境保护理念，带动少数民族经济发展。三是加快农产品加工业转型升级。购置一体化加工流水机械设备，加快粮食、茶叶等传统农产品精深加工，形成具有德宏特色的区域公用品牌、企业品牌、大宗农产品品牌、特色农产品品牌为核心的农业品牌格局。加快建设烟草和桑蚕为代表的特色农产品优势区，健全完善联农带农有效激励机制，鼓励引导新兴产业发展向贫困乡镇、贫困群体适度倾斜，重点瞄准“粮头食尾”、“农头工尾”，构建县域农产品加工产业链，增强产业发展抗风险能力。充分发挥芒市遮放镇列为国家级“农业产业强镇”优势，推广粮食优质品种和资源高效利用绿色生产技术。四是激发农村创新创业活力。鼓励农民专业合作社、农业生产服务公司、产业化龙头企业等载体，开展土地托管、农艺技术、烘干收储等生产性农业服务，推动乡村新型服务业发展。深入推进“互联网+农业”，扩大建设产销衔接、农商互联的特色电商乡镇(村寨)。巩固提升以瑞丽‘村官鸡’为代表的生鲜电商网络辐射效应，探索农产品地产地销模式，推广扶贫挂勾单位与贫困村寨、贫困群体之间农产品产销“结对子”的做法。

(四)加强农村生态环境保护，推动环境振兴。一是综合防治农业面源污染。发展循环农业，引导农民节肥节药生产，实施化肥农药施用减量行动。二是推进农业废弃物资源化利用。破解农膜“白色污染”，推广厚地膜和适时揭膜技术，治理农田残膜问题。建设畜禽标准化养殖小区，引导养殖农户“出户、入区、进社”。实施秸秆集中处置行动，对水稻、玉米、甘蔗等农作物收获籽实后的剩余物质，包括田间地头杂草、林下附着植物等农业生产附着物统一收集，采取秸秆饲料化、沼气能源化、草编商品化等方式进行秸秆资源化再利用。三是开展农村人居环境整治。基本实现乡村生活垃圾的集中堆放、转运处理；采取氧化塘、生态沟和人工湿地等模式，实现乡村生活污水治理。

(五)繁荣发展乡村文化，推动文化振兴。一是持续开展乡村文明行动。围绕“讲好家风故事、传播治家格言”主题，运用重要传统节日内涵、习俗与仪式等涵养家风文化。推广德宏乡村“道德传家、耕读传家”的典范，打造提升梁河邦读村尹氏家风家训教育基地，促进优秀家风家训薪火相传。二是弘扬乡村优秀传统文化。重点挖掘德宏世居五大少数民族的文化内涵、特色优势、表现形式，寻访记忆中的乡土文化风貌，构建适应城乡居民需求的文化体验产业。重点建设傣医药学、傣族剪纸艺术、阿昌族锻刀技艺、葫芦丝手工制作等国家级非遗项目，实施传承人团队梯度建设，培育一批传承人才队伍。尤其是，加快景颇族腰式织锦手艺、德昂族酸茶制作工艺以及傣族银器、象脚鼓、陶罐制作技术展示，鼓励民间艺人扩大工艺传承，展示和保护有德宏地方特色的物质文化遗产。三是强化乡村公共文化服务。探索“菜单式”文化产品服务，依托少数民族语言、文化、歌曲、舞蹈等蓝本，创作反映“三农”变迁历程的戏剧、小品、歌舞，将党的政策方针、农业农村改革融会贯通的优秀文艺作品，通过送戏下乡方式，丰富农村群众文化生活。

(六)加大乡村治理力度，推动组织振兴。一是构建乡村治理新体系。推进“雪亮工程”，创建平安乡村。构建县市、乡镇、村寨三级综治信访维稳管理服务框架，妥善解决农村社会矛盾。夯实基层政权，健全公共服务职责，促进乡村事务简捷性、实效性。按照“支部带村、发展强村、民主管村、依法治村、道德润村、生态美村、平安护村、清廉正村”的要求，开展乡村治理体系建设试点。坚持以“法治大讲堂、道德宣传车、村情直通台、便民服务窗、家风展示台、平安小网络”六大载体为依托，创建乡村治理示范村镇。探索符合德宏实际的“基层党建+乡村振兴”模式。二是强化农村基层党组织的领导。摸清基层党组织底数，增加先进支部、提升中间支部、整顿后进支部，抓实建强乡村党组织。尤其是，提升基层党组织的组织力，重视基层党建的场所、经费、设施等持续供给，认真践行把党员凝聚在脱贫攻坚工作中、乡村产业振兴上。加大培养基层党组织带头人，配齐配强班子成员。瞄准贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村等村级党支书，通过学历教育、能力培训、外出考察等途径，增强基层党支书综合素质。优化农村党员队伍结构，优先从青年农民、农村外出务工人员中发展党员，选拔培养大学毕业生、有志服务乡村发展的社会各界人士加入中国共产党。针对流动党员数量多，创新基层党支部“三会一课”形式，通过手机移动媒介、云岭先锋APP,创建掌上党校、网上党支部，开设微党课，突出政治学习和教育，确保基层党组织正常开展活动。

(七)推动城乡融合发展，缩小城乡发展差距。一是稳步试行农业转移人口就近就地落户。优先落实在就业地居住满5年的农业转移人口市民化问题，保障农转非人口在迁入地享受职业技能培训补贴、养老医疗保险、住房保障。二是加快培育乡村多层次专业人才。借助农民合作社、科学技术协会、产业龙头企业等活动载体，开设田间实作课堂、网络辅导教室、微信视听课程、电台咨询讲座、电视媒体演示等，培养复合型、专业性农业人才。通过树典型、立示范，发挥龙头产业带头人和农村电子商务经营者的传帮带作用。加快德宏农业农村领域的科技信息化整合升级，挂靠阿里巴巴、京东、亚马逊等龙头电商企业，通过消费端需求倒逼生产端的改革。三是深入推进农村集体产权制度改革。健全农村产权流转交易平台，完善集体产权权能，总结推广先进地区资源变资产、资金变股金、农民变股东经验，推进农村集体经营性建设用地入股、租赁，鼓励发展乡村新型服务业。四是促进农村金融回归本源。以公共资金吸引社会资本下乡，探索“村集体+农户”抱团、“党支部+合作社+农户”组合。建立长效机制巩固提升脱贫成果，推广“政府+银行+龙头企业+贫困户”的精准扶贫带动模式。

四、结语

综上所述，边疆民族地区实施乡村振兴战略，必须有重点地分步分类实施。瞄准乡村发展短板和弱项，围绕乡村振兴的“产业、生态、文化、人才、组织”关键因素，立足实际，推动农业农村跨越式发展。