矿山环境治理过程中资金运作模式探索与实践

田招龙，张雄邦,陈仕涛,何钰

(1.浙江煤炭地质局，杭州 310021； 2.南京师范大学地理环境教育部重点实验室，南京 210023)

0 引言

矿业是我国经济发展的重要支柱，目前我国有93%的能源，80%的工业原料，70%的农业生产资料是以矿产品为原料的。在一些矿业较为发达的省区，其矿产品产值比重达到15%左右，成为支柱产业[1]。在矿业取得巨大成就的同时，开发矿产资源对环境的负面影响也在与日俱增，包括土壤退化、自然景观破坏、地质灾害频发以及水资源污染、生物多样性降低等[2]。

为了保护和恢复矿山地质环境，实现矿产资源开发与生态环境保护的协调发展，矿业企业按照矿产品销售收入的一定比例资金，专项用于矿山环境治理和生态恢复[3-4]。不管是以前的矿山地质环境治理恢复保证金制度，还在现在提出的矿山环境治理恢复基金制度，都是矿产资源开发管理中重要的环境经济措施。

矿山环境治理恢复基金制度的提出，是基于对矿山地质环境治理恢复保证金制度的调整改革或制度创新。目前恢复基金制度如何建立，如何将保证金尽快调整为基金，基金如何管理和运作等都是是当前工作中亟待解决的问题。本文将对我国矿山环境治理恢复过程中资金运营的现状和问题进行了研究，对矿山环境治理恢复资金运营的成功案例进行分析，主要着眼于矿山环境治理过程中资金运营的探索与实践，以期能为矿山环境治理基金制度建立和完善提供一些参考。

1 矿山环境治理恢复过程中资金管理制度的演变

美国的矿区保护工作可以追溯到20世纪 70 年代，其中以《露天采矿管理与恢复(复垦)法》最为重要，直接标志着美国的土地复垦工作进入了一个新的时代。经过了1990年和1992年的两次修改。这部法律对矿山土地复垦保证金的缴存方式、保证金形式、缴存依据和返还机制都做了较为明确的规定，极大程度地保障了美国矿山复垦工作的顺利进行，也为各国保证金制度的构建与实施贡献了宝贵的经验[5-6]。

矿山环境治理恢复保证金是指“为保障采矿权人在采矿过程中合理开采矿产资源、保护矿山环境，在闭坑、停办、关闭矿山后，做好矿山环境治理恢复工作”，最终将矿山环境治理恢复到符合法律法规规定的验收标准，并根据验收情况申请分阶段或一次性返还，而向管理部门缴纳的专项保证性资金[7]。

① 国务院关于印发矿产资源权益金制度改革方案的通知(国发〔2017〕29号),2017-4-13.

② 关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见(财建[2006]215号),2006.

我国在20世纪90年代就已经提出了矿山环境恢复的保证金政策，并在一些地区试行了类似于保证金政策的办法措施。2006年，财政部、国土资源部、环保总局联合发布的《关于逐步建立矿山环境治理和生态恢复责任机制的指导意见》，正式提出建立我国矿山环境治理恢复保证金制度，对保证金的使用和监管作出了明确的要求，并提出保证金实行“企业所有、政府监管、专款专用”的原则①。

2016年12月31日中央深化改革领导小组审议并通过了矿产资源权益金改革制度，提出了取消矿山地质环境治理恢复保证金，建立矿山环境治理恢复基金制度；国务院下发了矿产资源权益金制度改革方案，明确了将矿山地质环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金制度。2017年11月，财政部、国土资源部、环境保护部就基金制度建立提出了原则性的指导意见②，这是为了促进矿山企业履行矿山环境治理恢复义务而制定的一项新的环境保护政策。

2 矿山环境治理恢复保证金制度中资金运作的主要问题

保证金制度实施以来，对改善我国矿山环境起到了很好的促进作用，但在实施过程中出现标准低、形式单一、分期返还难以实施等诸多问题[8]。特别是目前矿山环境恢复治理保证金运行模式是主要问题之一。这种模式可简单概括为“先开采、后治理、再返还”的运作模式(本文称之为“常规运营模式”)，如图1所示。

图1 矿山环境恢复治理保证金的常规运作模式Figure 1 Conventional operation mode of mine environmental restoration governance margin

从图中可以看出这种模式存在很大的弊端。由于矿山环境恢复治理保证金在矿山环境恢复治理工作完成并验收合格后才给予返还，企业预存的矿山环境恢复治理保证金在矿山开采和环境治理期间成为沉淀，企业还需要用额外资金进行矿山治理工作。也就是说，矿山业主在进行矿产品开采时，需要支付双倍的费用，一是上交给政府的治理保证金，二是支付给环境治理企业的治理工程款。

这种经营模式必将导致矿山业主资金紧张，财务压力加重，只能将有限的资金优先投入矿山开采；政府虽然积极推进矿山的复绿治理工作，但矿山企业积极性不高，多以消极对待；而矿山治理企业虽然拥有先进的技术和设备，却往往急于找米下锅。政府、业主、企业三者之间无法建立有效联系。这一模式既影响企业矿产品开采效率，又降低矿山环境恢复治理效果。

根据《2015中国矿产资源报告》，截至2014年底，全国矿山环境恢复治理保证金欠账率达45.7%[9]。有些企业在矿山开采完毕后，宁愿放弃缴纳的矿山环境恢复治理保证金，也不愿履行矿山治理义务。这些废弃矿山的环境治理只能移交由政府负责，导致政府治理范围进一步扩展，工作负担加重、财政支出增多[4]。这也是将矿山地质环境治理恢复保证金调整为矿山环境治理恢复基金制度主要原因之一。

3 矿山环境治理恢复过程资金运作成功案例的启示

从理论讲，保证金制度实质是生态恢复补偿机制的一种形式，因此，与生态补偿有着相同的理论依据，其中最重要的就是外部性理论[10]。由于矿产资源开发是生态破坏的行为，属于负的外部效应。利用矿山环境治理恢复保证金可以促使矿产资源开发造成的环境成本内部化，从而建立一种生态补偿的有效形式，促进矿山生态环境的保护和治理恢复[1]。

从实际看，实施保证金制度能够提高矿山企业环境保护的积极性和主动性，可以更好地促进矿产资源开发生态破坏和环境污染的外部成本内部化，是矿山环境保护的有效和必要的形式之一。针对我国保证金形式及运行模式的弊端，很多学者提出了建设性意见，比如程琳琳等[3]设计出三阶段三元互动运行模式，以实现保证金形式和运作主体的多元化。因此在矿山治理过程不断改变观念，创新思维，探索新的资金运营模式是关键。浙江煤炭地质局勘探一队长期从事矿山环境治理工作，针对目前矿山治理经营模式存在的问题，积极探索，提出了一套新型经营模式：即：企业垫资、项目建设、政府验收、业主付款。具体的思路是“边开采、边治理、边返还”，简称“三边”模式，通俗来讲就是企业垫资进行矿山治理，然后由政府组织验收，验收合格后把矿山业主先期缴纳的矿山环境恢复治理保证金返还给业主，业主再支付治理工程款给企业(见图2)。

图2 矿山环境恢复治理保证金的创新运作模式Figure 2 Innovative operation mode of mine environmental restoration governance margin

这里以浙江省湖州市大煤山石灰石矿的治理过程来讲述矿山环境恢复治理保证金的创新运作模式。大煤山石灰石矿是湖州南方矿业有限公司的核心矿山，采矿许可规模450万t/a。2012年，大煤山矿被中国矿业联合会评为“国家级绿色矿山”第二批试点单位。但是受制于传统的矿山治理经营模式，该矿环境治理情况不理想，在环保督察中被责令停产，出现了保供困难的问题，给企业造成很大的经济损失，也带来了不良的社会影响。在此情况下，中国煤炭地质总局浙江煤炭地质局有关领导以及勘探一队，积极与中国建材集团、浙江三狮集团、南方水泥矿业企业以及政府部门联系，提出用“边开采，边治理，边返还”的工作思路，对湖州南方水泥矿业公司大煤山石灰石矿环境治理获得到了南方矿业的认可，双方决定在新型经营模式下进行矿山环境治理的合作。

在整个合作过程当中，双方采取了四级合作架构，即：“中国煤炭地质总局-中国建材集团，浙江煤炭地质局-浙江三狮集团有限公司”，“浙江煤炭地质局勘探一队-上海南方水泥有限公司，勘探一队地质环境院-湖州南方矿业有限公司”，在四个层面均完成对接工作，形成了一个完整的合作架构体系。2017年8月份浙江煤炭地质局勘探一队承担实施了湖州南方矿业有限公司大煤山石灰石矿+125m平台以上边坡复绿工程项目。治理工程款自政府部门验收以后开始陆续返还。该新型经作模式可以有效实现政府、业主、企业的三方共赢局面。

上述矿山环境治理恢复“三边模式”的成功，得益于治理企业的垫资，打通了运作闭环中的关键环节，其本质是社会资本参与并通过合理的资金运作的结果，这对矿山环境治理基金制度的建设具有重要的借鉴意义。生态修复具有资金密集型特点，资金实力已成为治理企业规模扩张的重要掣肘，也是影响环境治理产业持续快速健康发展的重要制约因素。

4 矿山环境治理恢复基金运作初探

2016 年国土资源部发布的《关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见》，提出要通过“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的方式对矿山进行全面整治和修复。2017年11月，三部委联合发布了《关于取消矿山地质环境恢复治理保证金 建立矿山地质环境治理恢复基金的指导意见》，明确以环境治理恢复基金取代保证金的总体思路。将国家的倡导与具体的项目资金进行优化升级，加快矿山环境整修的进程，提高整治效率。因此，矿山环境恢复治理基金可以采取由政府进行主导，市场予以配合，社会普遍参与的基金运作模式。

根据上述两个文件精神，结合大煤山石灰石矿治理的成功经验，从基金来源、基金运营、基金投入三个方面提出矿山环境治理过程中新的商业运作模式，并市场化角度对社会资本进入矿山复绿和综合利用进行了探索(见图3)。经济学是环境治理恢复基金的理论基础[11]，这符合环境资源法的经济学分析思路。

图3 矿山环境恢复治理基金的运作模式Figure 3 Operation mode of mine environmental restoration governance fund

4.1 基金来源

矿山地质环境治理恢复基金的来源主要包括两部分，一是目前已经已缴存了保证金，但由于没有工程验收仍然库存的保证金(这里称之“原始沉淀保证金”)；二是新设矿山企业缴纳的资金(这里称之“新缴纳资金”)。对已缴存保证金的矿山企业，规定一定时间期限内，符合条件的企业申请治理工程验收并返还保证金，对在规定期限内没有申请返还的企业，将保证金转入基金账户。对新设矿山企业，按照治理基金制度进行提取。可参考由矿山企业从其销售收入中计提资金的方式建立矿山环境恢复治理基金[12]。

4.2 基金运营

基金在投入矿山治理之前，可存入银行或购买理财产品等获得收益。但这个收益是很有限的，应该发挥基金自身的资本优势，基金的自我循环。这是建立环境治理恢复基金关键的一环，也是基金制度和保证金制度的本质差别。对于基金的保值增值运营业务，可由基金管理组织或机构聘请专业的投资人才负责具体的基金保值增值业务，也可以委托其他第三方正规机构或组织代理基金的理财业务，所得的利息和利润归基金所有。由于投资是一项有风险性的增值业务，因此通过完善相关的制度对基金进行投资收益给予引导和约束，实现基金的稳健运作[2]。

4.3 基金投入

矿山地质环境治理恢复基金建立用于因矿山企业的开采行为造成的矿山环境破坏的预防和修复、治理等方面。这是基金的最本质用途，不能本末倒置。因此需要根据矿山地质环境保护与土地复垦方案确定的经费预算、工程实施计划、进度安排等支取基金。同时还应将基金的使用范围进行适当地扩展，划拨一定的资金用于技术研发、设备改进等，提高矿山地质环境治理的科技含量[2]。

矿山环境治理是一个系统的工程，在基金投入之前，做好符合当地政府相关产业规划的勘察设计，综合利用废弃矿山。通过废弃矿山的二次开发利用(比如土地置换、休闲旅游、工农用地、自主开发等多种形式)，带动当地人民的经济发展，从而实现新的经济增加点，正真实现绿水青山就是金山银山的发展理念。

4.4 引进社会资本

考虑到矿山环境恢复治理工程量巨大，治理工作耗资庞大等问题，可引导社会资金投资于环境修复，基于多元化的融资方式解决环境恢复治理的资金难题。白雪华通过对保证金的市场化进行研究，认为我国保证金制度长期以来是政府主导型的制度设计[13]。那么，对矿山环境治理恢复基金制度的建立，要发挥市场在基金制度中的机制作用，由政府主导型向市场主导型转换。

浙江省湖州市大煤山石灰石矿复绿的“三边模式”，从某种意义上讲就是引进了社会资本。当然这仅是在保证金制度下的资金运作。在矿山地质环境治理恢复基金下，我们需要更加灵活，更加符合市场化的资金运作模式。比如BOT模式(Building-Operate-Transfer，建设—经营—转让)充分发挥市场的主导作用，即企业垫资和社会融资以政府给予的特许权为基础参与矿山治理项目，并投入资金，在规定的时间内依法经营该项目，回收投资获取合法利润。其操作流程一般是由政府主管部门和BOT项目承包公司通过项目协议，明确各自的职责权限。承包公司再通过先承建项目、后经营项目来收回成本[14]。这种方式可以有效地发挥基金的作用，实现项目的顺利进行及公共利益最大化[14]。