曾经，美国州议会敢向中央银行收税

林海

在美国，中央银行并不是从来就有的。1791年年初，美国国会经过激烈辩论后，才通过了财政部长汉密尔顿提出的《关于建立国家银行的报告》，决定建立合众国第一银行。但是，国会只给了这个中央银行20年的经营特许状。20年限满，国会不再续发特许状，中央银行只得关张。四年后，联邦政府又发起设立了合众国第二银行——这时，有些州就不乐意了。马里兰州更是通过立法，决定向这个银行收税。堂堂央行自然不肯被州议会收税，双方争执不下，将官司打到了联邦最高法院。

央行柜员被罚100美元

这就是著名的麦卡洛克诉马里兰州案（McCulloch v.Maryland）。原告麦卡洛克先生是合众国第二银行巴尔地摩分行的一名柜员。他因被罚款100美元而将马里兰州诉上法庭。被告马里兰州表面上是在罚麦卡洛克，实际“意在沛公”。该州于1818年2月通过了一项立法，对所有在该州营业而未经过该州议会许可的银行所发行的钞票征收印花税——其中，也包括了未经该州议会许可设立的中央银行。

马里兰州的这项立法规定：凡是未经本州权力机关许可而在本州设立的银行，其所發行的每张钞票都必须缴纳印花税。具体纳税额为：5美元券为10美分，10美元券为20美分，20美元券为30美分，50美元券为50美分，100美元券为1美元，500美元券为10美元，1000美元券为20美元。任何上述机构若事先每年交纳1.5万美元，则可被免除上述之操作。同时，该项立法还规定了处罚措施，即凡是违反上述规定者，则处以500美元的罚金。

从条文看，马里兰州的这项立法是针对所有在该州营业的银行，实际上却是直接针对合众国第二银行的——因为其他银行也不大有底气不经州议会许可即在该州成立执业。然而，合众国第二银行作为中央银行，怎么会将某个州的立法放在眼里。银行柜员麦卡洛克认为马里兰州根本无权向联邦银行征税，于是对马里兰州的该项立法置之不理，故意将未曾纳税的钞票支付出去以示抵制。对此，马里兰州依法对麦卡洛克先生处以罚款100美元。

然而，无论是合众国第二银行还是联邦政府，都完全站在巴尔地摩分行及其柜员麦卡洛克一边，所以，麦卡洛克以州法违宪为由将案件上诉到了联邦最高法院。于是，由约翰·马歇尔任首席大法官的联邦最高法院下达了“错案复审令”。根据普通法传统，如果当事人认为判决不公，他可以申请这一令状。上级法院可以通过这一令状，要求下级法院向上级法院送交案卷，对该案涉及法律运用是否得当进行审查。

为了区区100美元，动用“错案复审令”值得吗？实际上，对于这个案件，联邦最高法院的态度是四个字：求之不得。因为当时，社会不光关注对合众国第二银行课税是否违宪的问题，甚至对于这个央行本身的正当性都存在质疑。如果央行的合法性动摇，那么以其名义募集资金、开展的一些国内基础设施建设，其进程也会相应受到影响。“以正视听”刻不容缓。

造成这个情况其实也不能怪各州。一方面，合众国第二银行并非纯粹的政府机构。政府只拥有20%的股份，其余属私人投资。另一方面，国家银行虽然确实充当着政府的首要财政机构，改善了全国的金融状况，但同时并无金融秩序的管理权力，因而未能抑制当时的投机趋势。一些分行甚至公然从事投机和金融诈骗活动，致使该银行声誉扫地，反对该银行的舆论弥漫全国。

以马歇尔之矛攻联邦之盾

1819年2月22日，联邦最高法院开庭审理马卡洛诉马里兰州案。凭着直觉，首席大法官马歇尔一眼就看出此案的重要性，不再囿于当事人每方只能聘请2位律师的成规，允许双方各请3位律师。合众国银行出资出面，为麦卡洛克聘请了著名大律师威廉·平克尼、联邦政府总检察长威廉·怀特和刚刚打赢了达特茅斯高校独立之诉的丹尼尔·韦伯斯特。其中，平克尼深得马歇尔认可。他曾这样称赞道：在推理方面没有人能像平克尼那样“清晰而又透彻”，平克尼是他“作为大法官所见过的最了不起的人”。

而被告方也不是吃素的。马里兰州请检察长马丁（Luther Martin）出山，马丁参加过1787年费城的制宪会议。可以说，是“活着的立宪者”，对于宪法本意有着最权威的话语权。法庭上，他总是动不动就说，“当时我们立宪时，本意是这样的”。此话一出，不但对方律师哑口无言，就连法庭上的法官也恨不得正襟危坐，拿笔记录。从1819年2月22日到3月3日，这场由6位知名大律师出场的法庭辨论维持了整整九天，可谓构成了19世纪最精彩的宪法大战。

在马歇尔那个时代，央行地位之争背后是征税权问题，而在征税权背后，是机构的创设权问题，创设权之争背后，则是联邦与州的殊死较量。果然，一开庭，作为马里兰州的代表，马丁就发表了两点核心主张。第一，国会无权建立宪法没有授权的合众国银行。第二，退一步说，即使国会有权这样做，各州“也可以在自己的版图”内对其行使征税权。因为，在制宪会议上，各州都明确表示，“除了关税以外，州的征税权是绝对没有任何限制的”。

为了加强自己的说服力，马丁甚至找出当年弗吉尼亚州批准宪法代表大会的类似观点，而当时持有这一观点的人，恰恰就是当时的弗州代表、现在的首席大法官马歇尔。马歇尔后来回忆道：“我很担心自己在批准宪法的辩论中说过蠢话，还好，它们不像我想象的那么糟。”他在判决书中对这个观点进行了回应：不可否认，征税权是至关重要的权力。但是，如果被征税的机构不是依其立法产生，而是基于宪法产生，那么这个征税权就必须受到否定——否则，是不是要向所有的联邦机构征税？如果允许其征税，那么这将构成对联邦政府合法权力的妨害和破坏。联邦最高法院借这一判决宣告，各州无权通过征税或者其他手段，去延误、阻碍、抑制宪法和国会（合宪）立法的实施，否则，就将构成违宪。

国家为什么需要中央银行

那么，接下来的问题就是，合众国银行是否具备不可动摇的合法性。对此，马歇尔认为，这并不是“悬而未决的问题”。当初，银行法案是经过国会充分辩论，并非“瞒天过海”获得通过；而且，成立中央银行，本身也有着足够的正当性。当时，联邦政府财政部部长汉密尔顿承诺，偿还联邦在独立战争期间欠下的内外债务，因为这是“获得自由的代价”。据此，政府的信用得以重建。

为了夯实家底，汉密尔顿建议发行国债、保护关稅以巩固联邦之财政基础，补贴工商企业，鼓励资本发展。这一切都需要设立国家银行，以协助处理有关政府的金融财政问题。作为坚定的联邦主义者，汉密尔顿力主仿照英格兰银行模式，建立一个中央银行，存放联邦基金，为兴建跨州的道路和运河等全国性项目提供必要的资金。此外，中央银行还可以出资建设跨州的基础设施，帮助征税和公共财政的管理，为联邦政府的项目提供贷款，用于偿还战争留下的内外债，等等。

但是，宪法中没有授权国会建立中央银行，加上国务卿托马斯·杰弗逊和国会领袖詹姆斯·麦迪逊（均为民主共和党人）坚决反对建立银行，于是，1791年年初，美国国会专门开会审议财政部部长汉密尔顿提出的《关于建立国家银行的报告》。华盛顿总统倾听了支持和反对建立银行的两派意见。他告诉汉密尔顿：除非他能够回答杰弗逊和麦迪逊等人的质疑——即宪法没有授权联邦政府建立中央银行的问题，否则，自己不会签署这一法案。

为此，汉密尔顿写下了著名的意见书，提出在宪法中“既有明示的权力，也有默许的权力”，由于政府所管理的事务错综复杂千头万绪，因此宪法所授予政府的权力应该“从宽解释”，根据宪法中“必要和适当”条款，总统为履行宪法赋予的责任，必须有“极大的行动自由”。华盛顿被说服了，遂签署了该法案。对于这段历史，马歇尔在判决书中进行了简要的回顾。他还专门提醒大家，在合众国银行被迫废止的那几年里，政府是怎样地面临窘困。他说，“这个短期经历说服了那些对其必要性最持偏见的人士”（包括总统麦迪逊），于是第二银行法案终获通过。

马歇尔回顾完历史，承认宪法确实没有在明示的国会权力中，列出一项建立银行或企业的权力。但宪法也没有排除附属的或默示的权力。宪法的性质决定了它仅能勾勒宏伟纲要、指明重要目标，而对于组成这些目标的次要成分，即默示权力，只能根据目标本身的性质推断出来。马歇尔说：“根据理性的要求，有权行为并有义务履行该行为的政府，必须被允许选择手段。”适时创设银行，就是为了履行“征税、举债、调节商业”义务的手段。

经过法庭辩论，1819年6月3日，首席大法官马歇尔代表联邦最高法院宣布，大法官们以7∶0的绝对优势，支持了麦卡洛克的诉讼请求。合众国第二银行的正当性得到了支持，马里兰州的税收法案被宣布违宪而无效。在美国联邦制的演进史上，这个判例的重要性无须多言。马歇尔对于中央银行重要性的论述，直到1912年建立美联储时仍常常被提起，并成为这一机构得以百年常青的重要基石。

编辑：薛华 icexue0321@163.com