对有效应对通信运营商基层企业采购异议的若干思考

1 前言

近二、三年来，随着招标、比选采购方式在通信运营商市级公司自有项目采购中的推广和应用，潜在供应商的竞争愈加激烈，在通信运营商基层企业自有项目采购过程中常会遇到各式各样的异议，由异议处理不当而导致各类棘手问题层出不穷，因异议而自动按“暂停键”采购项目屡见不鲜，如何既有效、妥善地处理各类异议事件，保障自有采购项目的顺利进行，又达到防范企业运营风险及“以异促优”的目的，是提升通信运营商基层企业采购管理水平的一门必修课。

2 异议的定义及分类

2.1 异议的定义

异议主要是指投标人、潜在投标人或其他利害关系人认为资格预审文件、采购文件、开标/唱价、评审结果等采购活动不符合法律、法规、规章和采购人企业有关规定，使自身合法权益受到损害，向采购人或采购代理机构提出疑问、主张权利的实名书面行为。

2.2 异议的分类

异议可分为对资格预审文件和招标文件的异议、对开标的异议、对评标结果的异议、其他异议等四类。“其他异议”则包括但不仅限于投标人财产权受到招标人侵害、投标人知识产权受到招标人或其他投标人侵害、投标人合同权受到侵害、投标人或其他利害关系人在投标活动中损害其他投标人或其他利害关系人利益等等。

3 异议产生的五类典型原因

3.1 信息不对称，希望通过异议来消除自身的疑虑

因招标文件或比选文件内容复杂、记载的信息量大，同时因其对《通信工程建设项目招标投标管理办法》(工信部27号令)及各通信运营商出台的采购管理办法，尤其对三大通信运营商在招标限额以下所选择的大都为公开比选这一采购方式及其所使用比选文件模板不尽熟悉，信息上不对称，加上对采购文件内容原意理解可能存在一定的偏差，异议提出人希望通过异议来消除自身的疑虑。

3.2 怀疑心理重，对招投标或比选工作的信任度不高

异议提出人缺乏对招投标或比选工作的基本信任，一旦看到采购文件中含义不清或部分无法达到的条件时便联想到歧视性、指向性、排他性等，主观认为项目存在暗箱操作、有黑幕、新供应商根本没机会等情况。

3.3 对评标结果不满，恶意揣测

此种情形在通信工程施工类、设计监理服务类及部分通信类通用产品采购项目中表现较为突出，主要是投标人对本行业竞争对手在本地市场乃至全国市场占有率了如指掌，自认为自己的服务或产品的投标报价最为合适，并认为其在商务及技术方面不应比其他投标人差，但最终评标结果却事与愿违。投标人因未中标及参与投标所付出的投入与回报不满产生了失落和不平衡的心态，更有甚者是为了报复中标候选人，在缺乏确切证据的情况下，仅凭自身主观想法及猜测即向招标人或代理机构提出质疑或异议，部份投标人在未得到满意回复后更以匿名信或检举信等方式向通信运营商省级或市级纪检监察部门提出举报或检举，此行为严重影响了项目招投标整体进度，使招标人及代理机构无谓的耗费了大量人力及时间。

3.4 投标人弄虚作假骗取中标，或招投标活动本身存在瑕疵

一种情形是投标人明知在资质、业绩、技术参数、技术检测报告等方面不符合项目招标要求，但仍通过弄虚作假乃至私刻公章等方式骗取中标，评标委员会无法对其所附资料或所加盖公章的真实性作出真伪评判，如其被推荐为中标候选人，在中标结果公示阶段极易引发竞争对手的质疑或异议，这种情形在通信工程施工、监理或设计等需公示业绩的招标项目中表现较多；另一种情形是招标活动过程中本身存在一定瑕疵，异议提出人希望能通过异议环节修改招标结果，以期获得公平公正对待及结论。

3.5 质疑或异议成本低，恶意扰乱秩序，乃至诋毁恐吓威胁

虽然《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》以及《工程建设招标投标活动投诉处理办法》等法律法规已明确“异议事项如属恶意攻击或虚构事实的，将追究异议人的责任”、“异议人对其他投标人的投标文件内容提出异议的，应说明信息的正当来源渠道”，但在黑名单制度及恶意异议处罚制度尚未完善的情况下，一部份投标人在未被推荐为中标候选人后，本着随便质疑及异议一下反正也不会对本单位造成什么损害的心态下，恶意提出异议或投诉，另一部份投标人在没有确切的证明材料，仅凭经验和猜想就对招标活动提出异议以期干扰招标活动的正常进行，获取招标人的关注，更有一部份投标人明知是因自身原因未中标（中选），因不满，在得到书面确切答复后，仍持续且恶意的提出异议，有的还采用电话诋毁、恐吓威胁采购项目具体经办人。如2018年下半年在一项设置最高限价为25万元电信营业厅装修比选项目的采购过程中，某一参选人因其参选文件中所呈报工程量报价清单内出现了3个项目编号与比选文件所提供工程单清单的项目编码不相一致的情形而被扣分，导致其在价格得分最高情况下未中选，中选人公示阶段，该参选人提出了异议，采购实施部门重新组织评审专家作了复核，形成统一口径后决策并书面回复异议提出人，该参选人又提出3个项目编号与比选文件所提供工程单清单的项目编码出现稍许差异，但3个项目编号所对应项目名称、项目特征、计量单位、工程量与比选文件所提供工程量单清单内的项目编码所对应项目名称、项目特征、计量单位、工程量完全一致，项目编码不一致是不同的预算编制软件造成的，这是技术上的问题，此类情形不应纳入被扣分的范畴”的异议，采购实施部门再次牵头进行决策并书面回复：比选文件评分标准已明确“参选人工程量报价清单内项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量应与比选文件所提供工程单清单内的项目编码、项目名称、项目特征、计量单位、工程量相一致，每出项一个不一致的扣0.5分”，不同的预算编制软件会导致项目编码的差异这是客观事实，但参选人在运用预算编制软件编制完工程量报价清单并通过系统导出后，理应自行与比选文件所提供的工程量报价清单进行比对，并可就可能出现差异的项目编码进行手工修正，未进行手工修正，这是参选人自身工作失误的原因，异议的理由不成立。异议提出人仍不满意答复，多次打电话诋毁、恐吓威胁采购项目具体经办人。

4 若干思考

对如何既有效、妥善地处理各类异议事件，保障通信运营商基层企业采购项目的顺利进行，又达到防范企业运营风险及“以异促优”的目的的若干思考。

4.1 正确理解和看待项目采购实施过程中产生的异议并坚持4种意识

以中国电信所属市级公司为例，市级公司专业采购部门或其它物资需求部门日常工作除执行集团公司集一、集二及省公司省一、省二采购结果外，还需承担市管通信工程设计、监理、施工项目、维护外包项目、土建及装修、房屋修缮、ICT项目、广告宣传、维保、地材等等自有项目的采购，尤其是近几年ICT项目采购日渐增多，采购金额动辄上千万元，且通信运营商基层企业自有采购项目情况复杂多样，难度各异，同时采购实施过程本身就存在有一定的不确定性及风险性。因此采购项目实施部门及其经办人：

4.1.1 要有接纳和习惯异议产生的意识

有招标或比选就有可能发生异议,要从心理上学会接纳和习惯异议的产生，面对异议不推诿、不回避，用平常心对待异议提出人，尊重和理解他们的诉求。

4.1.2 要有逆向思维的意识

要用逆向思维模式并站在异议提出人的角度去思考问题，面对异议不能谈之色变，唯恐避之不及，好像收到质疑或异议就等于采购项目具体实施经办人“操作不规范”，一片“风声鹤唳”，要知道零异议并不一定是好现象，“风平浪静”很有可能是当地市场竞争不够充分，或相关投标人已达成默契，或已形成串标、围标等等。无数操作实践表明，招标文件编制失误、开标过程的不规范、中标结果中明显不合理的结果，以及中标候选人的报价存在低于成本价的可能等，尤其是投标人对资质、业绩、技术参数、检测报告数据等的造假，大多都是需要通过投标人及其他利害关系人的监督并由其负责任的提出澄清意见或异议意见才得以发现并纠正错误的。

4.1.3 要有危机处理的意识

出现异议时，要以危机处理的意识去对待问题，面对异议毫无反应、畏首畏尾、互相推诿，或试图通过拖延不办、敷衍处理等方式让问题自行平息，往往到最后的结果不是问题被平息了，而是矛盾进一步激化、恶化。越是主动、提前处理，采购人越容易避免将问题扩大化、矛盾激烈化。

4.1.4 要有公平公正公开的底线意识

采购岗位是一项风险度极高的职业，2018年上半年某通信运营商省级公司巡视组在对其省会城市所在地的市级公司进行巡视时，作了一次岗位风险度的问卷调查，统计结果表明采购岗位风险度名列所有岗位之首，尤其在目前反腐高压、国家对国企监管力度不断加大及通信运营商纪检监察部门“有访必查”的态势下，更要求采购实施部门及其经办人要有公平公正公开的底线意识，既要学会示弱，学会安抚他人情绪，以专业的沟通尽量将无效异议、情绪化异议扼杀在萌芽状态，但也不可一味地迁就，助长恶意异议的风气，应不卑不亢、不偏不倚、一视同仁地对待每一个投标人，公平公正公开地对待每一次招标投标活动，切勿轻易的将与异议人的关系推向对立面，使得来自正常渠道的质疑或异议恶化乃至升级成直接面向纪检监察部门举报性的异议。实践也证明，在一些项目招标或比选过程中出现反复异议，仍然无法让异议人满意或认同，归根到底还是采购人在坚持“三公”原则上出了问题。

4.2 “事前规范”和“事后纠偏”双管齐下，提高采购文件编制的严谨性是异议管控处理的根本

事后补救不如事前预防，针对采购文件通过“事前规范”和“事后纠偏”双管齐下可从源头上尽量消除异议产生可能，降低异议比例。

4.2.1 “事前规范”

在文件发售前通过实施三级采购文件审核制度进行主动“事前规范”，包括第一级，采购实施部门编制采购文件时要进行充分的市场调研，对拟招标项目的潜在投标人、资质证明、业绩、技术参数等做充分调查，在文件设置相关内容时做到公平、公正、公开，并自行依据集团公司下发《招标项目负面清单》及集团、省公司规范性文件对采购文件初稿中可能存在的限制或排斥潜在投标人等问题逐条进行对照检查及自评，规避风险；第二级，邀请需求部门或采购专业部门、财务管理部门、法律事务部门、招标代理机构等相关部门人员共同对采购文件，包括需求部门编制的技术规范书及工作任务书的普遍性、完整性和公平性，以及采购文件所有条款是否既符合项目需求又适应市场规律同时最大程度促进竞争进行会商及修正，做好前期采购方案论证与标书论证；第三级，由招标代理机构负责再次对采购文件进行审核，负责项目采购招标从业人员应以高度敏锐和前瞻性的思维及精湛专业素养与水准在招标前期将可能导致异议的关键因素辨识出来，评估影响程度，有针对性的采取规避措施，有效化解异议点源，最大幅减少异议问题出现频度。

4.2.2 “事后纠偏”

在文件发售后收到异议，应追根溯源进行“事后纠偏”，若异议成立采购文件确实存在问题，应立即组织相关部门确定异议的问题是否属于限制性、歧视性及不合理条款，提出修改建议，按照法定流程，修改相应条款，书面回复异议人，同时根据问题所处的位置实事求是的启动相应“变更程序”，或发布变更公告并延长招标文件发售时间，或发布澄清公告并通知所有潜在投标人，或按内控制度审批要求修改采购文件重新组织招标等等。

4.3 招标过程操作规范，同时提高开评标过程应急事项处置掌控能力，确保评标质量，最大限度减少开评标失误是异议管控处理的基础

招标代理机构应严格按照规定的开评标程序组织进行招投标活动，就招标各个环节做好充分准备，提高自身应急事项处置掌控能力，尽可能避免诸如开标唱价现场秩序混乱、提供给评标委员会评分原始记分表内评分项、评分标准或分值与招标文件内的评分项、评分标准或分值出现不一致等工作疏忽而导致的异议。评标过程中，对比较容易引起异议的事项如业绩分评分项、主观评分项等应提醒评标委员会认真对待与审核，且针对主观评分项要运用好“评审比较表附件”这一评标工作辅助工具即某一评标专家就某一主观评分项打分偏离度超过全体专家打分平均分的30%且与平均分不在同一评分区间内的，需要该评标专家写明个人意见或对个人评审情况进行说明并签字确认，以此评标辅助工具最大限度限制某些评标专家个人可能存在不太公正行为或对某一投标人可能萌生的恻隐之心；对无法准确判断的事项，做充分讨论或要求投标人进行澄清，并对存在争议的问题做详细记录。同时招标代理机构要建立评标结果复核机制，把评标结果的复核时间计入整个评标的时段内，在每一个项目评标报告出具之前，组织相关人员复核项目文件、评审内容及各环节，保证项目采购从形式到实质的准确性、合法性、合规性，并经得起异议及后续合同执行和纪检监察部门的检查、项目审计的考验等。因此只有确保开、评标各个环节不存在问题或瑕疵，才能“理直气壮”且有效快速解决异议所带来的各类问题。此外，还应通过签订保密承诺书的方式要求采购实施过程中涉及各类工作人员包括采购需求部门相关人员等恪守职业要求，面对应保密事项严守红线，不得以任何不合理形式透露及泄漏项目采购实施全过程中应保密的相关信息或文件资料，以免让异议人获取攻击点，一旦未中标（中选）开启轮番异议，或直接形成面向省级公司或市级公司纪检监察部门的举报性异议。如2019年上半年某通信运营商一家市级公司在某类通信物资比选采购中，评选结果会签审批阶段，采购需求部门经办人员向比选代理机构索要评选资料，比选代理机构将中选人资料交给采购需求部门经办人员，采购需求部门经办人员将信息告知未中选的参选人，未中选的参选人在中选人公示期间多次提出针对性的异议，并向通信运营商省级公司纪检监察部门投诉，后由通信运营商省级公司纪检监察部门抽调地市分公司审计人员参与调查，经调查，除采购需求部门经办人泄密外，评审过程中5位评审专家中的一位评审专家在中选候选人业绩的评分上也出现明显失误，调查历经3个月之久，最后通信运营商省级公司纪检监察部门认定采购实施部门负主体责任，采购需求部门经办人、采购项目具体实施经办人受到诫勉谈话的组织处理，5位评审专家被处禁止半年内不得参加项目评标（评审）的处罚，比选代理机构也被依据“比选代理协议”处扣罚金并追究相应违约责任，整个项目比选后期陷入极为被动、尴尬的境地。

4.4 建立完善的异议处理流程，提高横纵向协同能力，并加大采购归口力度是异议管控处理的保障

在设置“招标代理-招标人-市级公司纪检监察部门”三级异议受理机制，以及调查核实、执行处理、归档备案完善的异议处理流程及对异议实施闭环管理的同时，借鉴通信工程项目管理经验，针对每一个采购项目，组建项目采购团队，根据采购项目管理任务要求，采用责任分配矩阵法明确各部门或个人在项目采购中关系、责任和地位，使得采购实施过程中涉及各类人员恪守职责，提高横纵向协同能力，尤其是面对异议问题不相互推诿，严禁将未成形的潜在异议问题一股脑推向采购具体实施部门，导致将潜在情绪升级成异议，或因相互推诿把来自正常渠道的异议升级成“非正常异议”即面向纪检监察部门的举报性异议。目前异议处理管控制度在通信运营商基层企业有关采购制度建设方面还是一个空白点，建议尽快弥补这一“短板”。同时，建议继续加大采购归口力度，以中国电信所属市级公司为例，目前一些达到招标或比选金额下限金额的采购项目如维护外包项目、维保项目、号百公司成本支出项目、ICT成本支出类项目等仍交由需求部门自行组织执行采购，采购是一项专业很强的工作，既要掌握专业技术知识，又要熟悉采购制度的流程，尤其是一些进入采购实施准备阶段前已与客户签订合同且与通信经营收入关联度极高的ICT项目等，常常又面临需求紧急，实施时间紧张等困境，而招标或比选又是一项复杂的系统化工作，有完整的程序，环节多、专业性强、组织工作繁杂，对采购人员素质及协调组织能力要求比较高。因此建议将这些达到招标或比选金额下限且企业内控要求很高的物资或服务项目采购，直接归口市级公司专业采购部门负责组织实施，通过进一步提升采购归口率，减少异议可能产生的“导火点”。

4.5 事后评估，以异促优，进一步提升通信运营商基层采购管理水平是异议管控处理的最终目的

每个异议得到有效解决后，要及时进行项目事后评估总结并就问题进行汇总解析，建立异议负面清单管理制度及拟定优秀异议处理案例进行共享传播学习，在后续新的采购项目中根据实际情况不断进行优化和完善，以异促优，进一步提升通信运营商基层企业采购管理水平。

5 结束语

总之，异议是采购实施过程中市场主体维护自身利益的一种渠道，也是一种正常市场行为。因此有效、妥善处理各类异议，不仅考验采购工作的严谨性和公平性、公正性，还有助于采购人不断提升采购管理质量水平，在保证企业利益、抵御廉洁风险的前提下，有效平衡供需双方的矛盾，真正践行“价值采购、阳光采购、绿色采购”三大工程，满足供应链共赢的利益诉求。