国内外工程质量保险实施对比分析及建议

吴芷婧，李清莹，董文斌，张 伟

（1.华中科技大学土木工程与力学学院，湖北武汉430074；2.湖北省建设工程质量安全监督总站，湖北武汉430064）

0 引 言

工程质量与人民群众切身利益、国民经济投资效益、建筑业可持续发展密切相关，是建设工程的根本性问题［1］。构建工程质量保险机制，引入社会力量和市场机制参与行业管理，是促进质量提升的重要手段［2］。2005年8月，由原建设部牵头，中国保险监督管理委员会配合下，《关于推进建设工程质量保险工作的意见》［3］（建质［2005］133号）文件出台（以下简称“建质［2005］133号文件”），标志着工程质量保险制度在我国的诞生。之后，国内多个城市根据文件的意见，开展了一系列的试点工作［4］。2017年，《国务院关于开展工程质量安全提升行动试点工作的通知》重点阐明必须进一步有效开展工程质量保险制度试点工作，培养良好的质量保险市场，逐步建立符合我国特色的工程质量保险制度，为推行工程质量保险提供了更加强有力的政策依据。在此背景下，本文在比较以法国为代表的国外工程质量保险做法和以上海为代表的国内工程质量保险探索情况的基础上，分析当前工程质量保险的主要问题，从保险参与方、运作模式、保险产品设计等角度提出建议，供行业参考。

1 工程质量保险简介

1.1 关于工程质量保险的基本定义

在工程的全寿命期间，由于工程质量缺陷的存在，会引发一定的经济损失，工程质量保险可以将赔偿责任进行转移。工程质量保险并非单一保险，而是由一系列保险产品组成，从而可以很好地落实质量责任［5］。工程质量保险主要包括工程质量潜在缺陷保险和工程质量责任保险两种类型。

1.1.1 两种保险类型区别

工程质量潜在缺陷保险（Inherent Defect Insurance，简称IDI）针对建设单位，属于第一方保险（First Party Insurance），保险标的为工程施工建设过程中可能出现的内在缺陷。内在缺陷风险包括很多方面，图纸设计问题，施工方法，现场施工管理不到位、施工环境等方面都有可能引起建筑物的缺陷，从而导致裂缝、渗漏、下沉最后倒塌的风险。

工程质量责任保险针对施工单位和其他建造方，属于第三方保险（Third Party Insurance），保险标的为各个建造方的质量责任。保险公司是承保人，建设工程的参建各方是被保险人（同时也是投保人），包括工程勘察单位、设计单位、监理单位、施工单位等等，保险的受益人为消费者（业主）。

1.1.2 两种保险类型的联系

一般而言，工程建设单位投保并承担工程内在缺陷损害保险，工程建造单位投保工程质量责任保险，两种保险相辅相成，在工程交付使用阶段，对由工程潜在质量缺陷所造成的经济损失进行赔偿。

1.1.3 工程质量保险特色

工程质量潜在缺陷保险特色：将独立且专业的第三方风险管理机构（Technical Inspection Service）引入，以进行全过程的质量风险管控，确保建筑质量［6］。

在开工前，风险管理机构对工程项目质量风险进行初级评估；在施工组织管理阶段，根据之前的评估报告，风险管理机构对建筑物实体是否按图施工，建筑工序是否规范合理化进行检查，发现问题及时整改；在竣工验收阶段，基于整个建筑工程实施过程，风险管理机构针对出现的质量问题及缺陷处置结果进行汇总审核，并对工程质量进行评估；在复查阶段，风险管理机构对项目进行回访，重新实地检查，特别是对前期遗留的质量风险问题进行重点检查，对各方面的整改情况进行跟踪审核。在这全过程中，风险管理机构都要按国家相关要求在每一阶段出具相应的检查报告。

而工程质量责任保险的赔偿程序必须存在一个触发机制，即业主要求被保险人赔偿损失。根据责任认定，若被保险人确实负有对损害进行赔偿的责任，则由保险人代替被保险人承担相应的赔偿责任。需要注意的是，本文中业主是指通过交易或转让获得房屋产权的小业主，建设单位是指负责工程建设阶段总体组织管理的单位，这两个概念是不同的。

2 国内外发展历程对比

2.1 国外发展历程

1978年，法国《斯比那塔法》（Spinetta ACT）颂布，标志建设工程质量保险制度的正式建立。该法规制定的工程质量保险制度包括责任（该部分后来融入《法国民法典》）、保险、质量检查三个部分，针对建设工程10年的内在质量缺陷实施强制保险。在此之后，西班牙、英国、日本等国也相继建立了建设工程质量保险制度。

法国、西班牙、英国、日本4国均设置工程质量保险。其中，法国、西班牙设置了强制性缺陷保险，英国、日本为非强制性的市场鼓励模式。而法国同时也实行强制责任保险，西班牙、英国、日本则实行市场鼓励的非强制责任险。4国保险期限均为10年，主要针对住宅市场。法国、西班牙实行法律确定+市场浮动的保险费率，而英国、日本直接通过市场浮动机制来确定保险费率。

2.1.1 法国工程质量保险运作模式

出现工程质量问题缺陷，强制缺陷损害保险首先被触发，先由业主与保险公司之间单向进行索赔与赔偿程序，之后保险公司再向各参建方实行代位追偿；代位追偿过程中，强制责任保险被触发，根据责任险中的规定，各参建方将履行赔偿责任。法国工程质量保险运作模式如图1所示。

图1 法国工程质量保险运作模式

从图1中我们可以清楚地看到，强制性是法国运作方式最突出的特点，是法国工程质量保险在全球实施最规范的保证。第一方与第三方保险为独立设置，同时独立的第三方机构进行全过程工程质量监管，保险触发索赔机制整个流程环环相扣，体制健全成熟，最终达到了建筑工程市场的良性循环。

2.1.2 法国工程质量保险参与方

强制缺陷损害保险：建设单位对工程可能出现的潜在缺陷进行投保。

强制责任保险：各参建方，如设计单位、施工单位等等，针对各自的责任进行投保。

第三方的质量风险检查管理机构：通常由保险公司委托，将全方面质量检查贯穿于整个施工阶段，目的是为了预防质量事故与控制风险。在工程竣工一年后第三方机构还需要再进行一次检测。

2.1.3 法国工程质量保险费率

潜在缺陷保险制度采用的是固定费率的计算方法，即保险费=计费基数×计费费率。强制损害保险：计费基数工程总造价，计费费率3%；强制责任保险：计费基数营业总收入，计费费率为设计单位0.3%，施工单位0.8%～0.9%。

2.1.4 投保范围及期限

法国工程质量保险的投标范围及其期限如表1所示。

2.2 国内发展历程（以上海市为例）

2.2.1 上海工程质量保险运作模式

根据2017年上海市住房和城乡建设管理委员会发布文件《上海市住宅工程质量潜在缺陷保险实施细则（试行）》中有关内容，梳理上海市工程质量保险运作模式如下。

表1 法国工程质量保险投保范围

投保工程质量潜在缺陷保险的建设单位，应在办理施工许可手续时间节点前，与保险公司签订工程质量潜在缺陷保险合同，并一次性支付合同约定的保险费（含不高于30%的风险管理费用）。

在签订合同之后，保险公司会专门聘请第三方风险管理机构（TIS）与专业技术人员进行工程质量风险评估与管理。TIS及工程技术专业人员的检查报告应当不仅要提供给保险公司，还要提供给建设单位。建设单位接到检查报告后，应当责成施工单位及时整改质量缺陷问题，整改不力不得通过最终验收。具体流程如图2所示。

图2 上海市工程质量潜在缺陷保险运作模式图

业主在工程质量潜在缺陷保险期内认为住宅工程存在质量缺陷的，可向保险公司或者保险公司委托的物业服务企业等专业服务机构提出索赔。保险公司会在第一时间（7d之内）拿出责任界定结果；如果遇到复杂情况，最迟也必须在30d内出结果，并告知业主。如果责任界定结果属于保险范围之内，则保险公司赔偿；若不属于合同拟定的保险责任范围，则保险公司向业主发出通知，并说明拒绝赔偿的理由，具体流程如图3所示。

图3 上海市工程质量保险索赔模式图

2.2.2 上海市工程质量保险参与方

共同投保体：所有参建各方，包括勘察、设计、施工等企业；

共同保障体：由风险管理机构以及保险公司组成。

2.2.3 上海市工程质量保险费率

上海市建筑工程保险费计算公式，如式（1）所示：

建筑工程保险费=建筑工程合同价×［（建筑与安装工程一切险＋人身伤害意外险＋质量保修险）基本费率］×（65%×共投体风险系数+35%×工程风险系数）+附加风险管理费 （1）

基数为建筑工程安装总造价。各参建方分担保险比例如表2所示。

表2 各参建方分担保险比例

目前我国基准费率为1.5%，根据市场需要与风险评估报告，费率会有4%～6%的浮动。

3 国内试点地域发展现状对比

2005年8月，原建设部以及保监会颁布的建质［2005］133号文件是国内最早有关工程质量保险的文件。次年北京、上海、青岛、大连等14个城市相继开始试点工作。此后中央与地方政府陆续出台相关文件推动工程质量保险的实施，现将相关文件整理列出，如表3所示。

通过搜集整理分析有关政策文件，本文选取6个试点地域（北京、上海、江苏、安徽、广东及浙江），在运作模式、参与方、保险费率、投保范围及期限4个方面进行横向比较。

3.1 运作模式对比

基本运作模式均相似：建设单位应与选择的保险公司签订保险合同，并按照合同约定支付保险费。保险公司选择风险管理机构，风险管理机构进行全过程的风险管理，出具检查报告。建设单位收到最终检查报告后，组织竣工验收。如有业主进行索赔，则按照相应规定进行鉴定并赔偿。

表3 中央及地方政府发布文件表

差异比较：

1）上海市、浙江省、广东省出台文件中未明确设置工程质量责任险，但代位追偿机制的存在是明确规定了的，即对于工程质量潜在缺陷保险中规定的质量缺陷的损失，保险公司负有赔偿义务，并有权依法对相关责任单位实施代位追偿，被保险人及责任方应当予以配合。

2）上海市、江苏省在出台文件中明确要求，只有投保工程质量潜在缺陷保险，才能出让土地［7］。

3）安徽省实行保险与质保金双轨运行方式。保险与质保金只需选择一样缴纳即可。发包人和承包人都可以是投保人［8］。

3.2 保险参与方对比

上海市明文规定工程质量保险的投保方为建设单位，保障方为保险公司与风险管理机构，被保险人为最终业主与建设单位。

广东省也有文件出台规定投保人和被保险人为委托单位（代建项目的建设、使用或资产管理单位），保险人为保险公司，经纪人为经区发改局授权委托的保险经纪公司。

安徽省规定工程发包人或承包人都可以是投保人（补充规定：当是发包人投保时，可以留置3%的质保金给承包人；当承包人是投保人时，发包人必须结算全额工程款项）。

北京市与江苏省的出台文件中则未提及保险参与方，内容规定有待进一步完善。

3.3 保险费率对比

江苏省和北京市目前未明确规定保险费率计算问题。

上海市明确规定了建筑工程保险费的计算公式如式（1）所示。同时上海市也规定具体承保费率，必须根据建设工程难易程度和参建主体的资质信用评估等情况以及风险管理要求，结合保险市场现状，在保险合同中要具体约定。对资质高、诚信记录优良的参建方，保险公司可以根据国家政策给予一定的费率优惠。

浙江省规定工程质量潜在缺陷保险的保险费的基本基数为建筑工程安装总造价（同上海市）。但浙江省目前尚未给出明确比例与计算公式，只是提出差异化费率机制，与建设企业管理水平、企业评级和信用状况及项目类别等因素挂钩。

安徽省规定，在仅有主体结构承保赔付额是质保金的3倍多的情况下，将保险总值的10%用于主体结构质量缺陷赔付，或者累计金额不超过300万元；其他质量缺陷则每项累计不超过100万元。施工总承包企业仍然负责维修超出的部分。

3.4 投保范围及期限对比

试点地域规定几乎一样：保险范围主要包括地基基础工程、主体和承重结构部位、出现影响结构安全的裂缝、破损，有防水要求的部位出现漏水渗漏，围护结构的保温工程等方面。

上海市明文规定地基基础工程、主体结构工程的保险期限是10年，而其他防水工程的保险期限至少是5年。保险期限从住宅工程质量潜在缺陷保险承保的建筑竣工备案2年后开始起算。若工程质量缺陷出现在竣工备案后两年内，则维修由施工承包单位负责。

广东省要求保险期限自投保之日起，包括工程建设工期（预计）、缺陷责任期（两年）以及保险赔偿期。缺陷责任期自工程竣工验收合格之日起算，保险赔偿期自缺陷责任期结束之日起算。其中，地基基础和主体结构工程的保险赔偿期为10年，防水工程的保险赔偿期为3年。

4 工程质量保险现存问题

针对2005年8月原建设部、中国保监会发布的文件《关于推进建设工程质量保险工作的意见》（建质［2005］133号）中提出的各项要求，就目前各试点地方实施情况而言，相比较文件中所述意见仍存在不少问题，存在一定差距。现将主要问题归纳如下。

1）鼓励投保方式推动力度不足。

建质［2005］133号文件提出“鼓励建设单位带头统一、规范化投保建设工程项目”。但由于我国建设工程质量保险领域起步较晚，目前发展仍不够成熟，导致出台的建设工程质量保险相关政策无强制效力，鼓励投保的方式导致大家积极性不高［9］。对比法国，工程质量保险的强制性是推动保险有效实施的主要动力。我国未实行强制性保险工程，导致建设工程质量保险机制的实践动力不足，进展缓慢，阻碍较大。

2）工程质量责任保险与代位追偿制度未落实完善。

建质［2005］133号文件提到“落实一系列保险产品，为工程竣工后一定期限内出现问题等提供风险保障”。而目前，绝大多数地区只出台了有关建筑工程质量潜在缺陷保险的文件，如《上海市住宅工程质量潜在缺陷保险实施细则（试行）》、《福田区政府投资代建项目工程质量潜在缺陷保险实施细则》等等，而绝大多数建筑工程未设置133号文件中提到的责任保险，虽然部分试点地区提到了代位追偿制度，但发展尚不成熟，在追偿过程中会产生多个参与方互相推卸责任扯皮的情况，既浪费了人力物力财力，无形中加剧了保险公司的负担，也达不到理想的效果，更会导致许多参与方理所应当认为保险公司全部赔偿，从而更可能导致潜在缺陷发生。

3）保险费率未能实现差异化。

建质［2005］133号文件提出“保险公司要努力发展风险管理技术，对投保的工程项目，根据风险评估的状况，推行费率差异化方案”。就目前地方出台的文件来看，仅有上海市明确规定了保险费率计算公式。同时上海、浙江出台文件中提到根据市场建设企业的诚信状况、管理水平等方面实行差异化费率以促进市场良性发展，仅依靠定性的评判远远不够，缺乏量化细致的评价体系与模式，故离实现保险费率差异化的目标，我国仍有很长距离要走。

4）第三方风险管理机构发展不成熟。

建质［2005］133号文件提出“保险公司要努力发展风险管理技术，进行技术风险分析评估”。如上述第3）点所述，我国目前尚未形成完整量化的风险评价体系与模式，仅仅通过第三方风险管理机构（TIS）进行风险管理与控制。TIS发展也尚未成熟，缺乏大量工程技术方面的专业人才，对风险的识别与控制能力不足。此外，在上海市工程质量保险的执行过程中，TIS与监理机构的职责有部分重叠，未能划分明确，因此在后期责任界定时会有责任不清的情况，造成两方互相推诿扯皮，给保险的进一步推进造成阻碍。

5 对策建议

1）实施强制性工程质量保险。

我国工程质量保险可以参考借鉴法国强制保险的推行模式，同时仿照我国汽车行业实行强制保险的做法，针对各建设主体对工程质量保险了解甚少、投保意识淡薄的现状，在起步阶段应推行强制性工程质量保险解决质量潜在缺陷风险。通过修订相关法律法规，明确规定工程质量保险为强制险，比如把投保潜在缺陷保险作为土地出让的强制性条件等做法，从而达到保障工程质量，减少潜在缺陷的目的。

2）明确界定各参与方责任，通过立法规定责任险。

我国应建立从项目开始到结束，建立全寿命周期的法律法规体系，贯穿建筑工程的整个阶段，明确各参与主体包括建设单位、施工监理单位、材料供应商等必须遵守的法律义务和责任，工程质量责任保险必须通过法律强制实施，与潜在缺陷保险相互补充，在发生质量问题后，保险公司可以根据各方承担责任有效实施代位追偿制度，从而减轻保险公司赔偿负担。

3）明确保险费率计算规则，建立诚信体系，对工程各参与方实行信用评价，实现保险费率差异化。

目前国内建设工程质量保险费只有上海市出台明确的计算公式，除此之外没有其它明确的计算公式。建议可以参考法国与上海模式，并将二者相结合，采用“保险费=计算基数×计费费率”的基本计算公式，其中，计算基数为建设工程的建筑安装总造价。在此基础上建立诚信体系，对工程直接参与方实施信用评价，对于信用评价好的单位，可以适当降低保险费率，对于发生过大型工程事故或投诉较多的单位，要适当增加保险费率，这样有利于进一步规范市场秩序，形成适用于实际情况的市场竞争机制，充分利用市场配置资源的决定性作用。同时有必要考虑赔偿金额的通货膨胀、质量标准的更新等情况，与时俱进，及时调整保险金额。针对全国各地不同地区不同经济发展水平也应当设置灵活差异的保险条款与保险费率，既遵循国际现有规律又符合我国基建特点。

4）引入专业独立的第三方风险管理机构（TIS）进行全过程风险监管。

应当加快培育专业的风险管理人才与机构，现阶段第三方质量风险机构发展仍不成熟，定位不明确。尤其是风险管理机构与监理机构的职责要划分明确，不能权责交叉重叠划分不清。第三方质量风险机构应贯穿开工前、施工阶段、竣工验收阶段、复查阶段整个工程建造过程，对工程实施全过程监管，每个阶段要出具相应评估报告，竣工复查后要出具最终报告给保险公司。保险公司根据评估报告开展相应业务。

5）加强政府监管。

回归政府的监督职能，发挥市场的主体作用［10］。我国目前处于工程质量保险起步阶段，仅靠市场机制难以保障其有效实施，工程质量保险的推广离不开政府的监管。同时应明确强调政府监管只适合保障初期运行，后期要将这种监管体系交给市场和经济决定。工程质量保险的运营也可以促进政府职能的转变，促进政府进一步落实“放管服”，转型服务型政府。

6 结 语

工程质量是建筑土木行业高度关注的一个问题，而工程质量保险则是建筑业与保险业交叉的产物，目前处于起步阶段。本文将法国成熟的体系与我国实行现状进行对比，并通过分析中央与地方出台的各项文件，对比各试点区域的做法，指出建设工程质量保险在参与方、运作模式、保险产品设计等方面的问题并提出切实可行的改进意见，以促进工程质量保险制度健康有序地发展。