差别化政策实施现状、问题及对策——以文山州为例

□张 艳

区域发展不均衡是一个现实的话题，也是长期存在的问题。自20世纪90年代以来，我国区域差距持续扩大，无论是东西部之间、民汉地区间、城乡之间都表现明显。要完成全面决胜小康的攻坚任务，实现地区的精准扶贫，取决于如何解决好区域差距过大的问题，这不但具有很强的现实意义，也有一定的理论价值。为了实现区域均衡发展，过去采取了很多措施，如政府转移支付、沿海地区对口支援等，但多是外推式的支持政策，虽然在短期来看确有一定的成效，但是这不利于区域持续健康发展，因此个性化的内生发展模式逐渐为人们所重视。所谓内生发展，是指一个国家或地区以当地人为发展主体，以本地区的资源、技术、文化基础，通过人文发展、技术进步、制度创新等措施培育自我发展能力，探索一种适合区域发展的模式[1]。这种模式寻自下而上的路子，更关注我国不同地区人民的发展意愿。要实现区域内生发展，必然要关注区域本身的特征，包括政治、经济、文化、自然禀赋等因素，在构设它们的发展模式、方向时需考虑以上因素的差异性，实施差别化的方针政策。

一、文山州差别化政策实施现状

针对文山差别化政策的考察一共到访了文山州政府的政策研究室、改革办、政府研究室社会发展科、经济发展科、文山市发改委、统计局、教育局、民宗局、扶贫办等20多个部门，开展访谈10余人，发放问卷约100份。发现已有的差别化政策正在相继实施，并已取得一定成效。

(一)“以工代赈”政策初见成效。“以工代赈”是一种农村扶贫政策，指由政府投资建设基础设施工程，当地农民或者居民参与到工程建设当中获取酬劳，从而取代直接救济的扶贫模式。十二五期间，文山地区开展了四个“以工代赈”的项目。中央投入，省级配套的形式投资扶贫。其成效如下：通过项目的实施，使项目区21个村(边民贫规划村涉及10个)3,500人受益。有效地提高项目区道路等级，解决3,500人的出行难、农产品和物资双向流动难的问题；有效提高耕地利用率和农业产值，新增灌溉面积1,247亩，改善灌溉面积750亩，有效地促进项目产业结构调整，当地群众增收致富[2]。项目区群众生产生活条件得到了较大的改善，收入不断提高，群众得到实惠。

(二)教育领域特殊政策在路上。近年来，为了促进文山州教育事业的发展，实施以下几项教育政策，一是“中西部农村地区教师周转宿舍建设项目”，这一项目是由国家投钱为农村地区建设教师宿舍，目的在于改善农村教师的住宿条件，解决异地教师的住宿问题。二是“中西部农村初中校舍改造工程”，是由中央出资，对中西部地区的农村初中校舍进行建设和改造。三是“农村学前教育推进工程”，是由中央和地方两个渠道出资，目的在于实现一镇一校。四是“民族地区薄弱高中建设”，仍由中央出资，用于修建薄弱高中的宿舍、食堂、厕所等配套设施。但此类项目均属竞标制，即必须以县或者市为单位申请来获得项目资助。

(三)招商引资优惠政策发挥作用。招商引资优惠政策的实施目的是促进工业发展。文山州是以农业发展为主产业的地区，然而农业种收周期长，经济效益见效慢，对于追求政绩的地方领导来讲，不能满足政绩考核的需要。因此为了促进地区经济快速发展，发展工业是必由之路。对此，文山市出台“招商引资优惠政策”，意在吸引外资、技术和人才。凡在本地开办工厂，若被定位市级重大项目，则可在用地、水、电商享受优先保障，在税收方面也可享受一定的优惠。如果投资特色产业，市级政府会给予基础设施建设的补助。同时对于引资引商的单位和个人，依据一定的条件也会给予一定数额的奖金。这一政策对于文山地区工业发展起到了很大的促进作用。但这一政策也带来不少问题。如一些外资企业在获得土地优惠之后，因为不看好市场前景而迟迟不投产，导致资源浪费，同时也阻碍土地的转租利用。又如，未体现对本地企业的优惠，打击本地企业发展积极性。此外，土地报批困难也严重影响了本地企业投资，产业发展很受桎梏。

(四)“三权三证”融资抵押盘活农村资本。为了促进文山州“三农”发展，从2013年起，全州开始创造性地实施“三权三证”抵押融资的政策。所谓“三权”是指农民的土地使用权、林权、房屋所有权；“三证”则是针对三权颁发合法证书，以便用于融资抵押，使农民在获得活资金的同时，亦能保障其合法权益。多数情况下，农村地区的发展滞缓，是因为缺乏资本或流动资金。因此，要发展“三农”，关键就在于盘活农村资源，把资源资产化、资产资本化，让农村闲置的资源变成“活动资金”。将资金用于生产，获利后可还贷，或继续生产，这样形成一个活的资金链。这一政策是文山地区在金融上的一个创新举措，也是差别化的政策。

(五)差别化的GDP考核制度缓解地区财政压力。文山州经济发展缓慢，全州均为国家级贫困县市，为引导贫困县党政领导干部树立落实正确的政绩观，促进贫困县转变发展方式，加快精准减贫脱贫步伐，云南省于2015年起文山州6县1市被划为限制开发区和生态脆弱贫困县，进而取消对其GDP的考核，即除了砚山县外，其余县(市)都已取消考核GDP，转而考核培育和壮大特色优势产业，促进贫困村、贫困户增收情况，引导贫困县立足资源禀赋和产业基础等文化和民生等，这在一定程度上有利于文山州的发展：一是政府不需为实现考核目标而作出短期行为，过度开采资源、破坏生态环境、扩大石漠化程度；二是工作重心移至保护和传承民族文化，发展特色产业，关注民生，走向绿色发展。但是这一政策也存在一定的缺点，如取消GDP考核后，本地经济发展必然减缓，致使地区财政收入不足，经费短缺进而限制区域进一步发展。这必然增加中央财政压力，同时也可能会导致地区对国家投资帮扶的依赖，抑制地区发展经济的能力。

二、差别化政策的现实需要

(一)基础设施的建设。通过访谈与问卷调查，本调研组发现，当问到本地最需要的差别化政策是什么时，出现频率最高需求是“基础设施建设”政策。目前，文山州交通设施极不完善，州内没有铁路经过(是云南省唯一没有通铁路的地级市)，州府到县上未通高速，农村地区仍未实现全通公路。这种交通不便给本地区的发展造成了严重的制约。如产品运输成本高，阻碍商品经济的繁荣；交通不发达，导致可进入性不强，对外界缺乏吸引力，人才流出远多于流入，使得区域人力资源结构性缺乏等。因此，加大基础设施建设的差别化政策支持，是文山地区发展的基础需要。

(二)科技差别化政策。文山地区的工业以及三七生物制药等产业发展需要大量技术人才，但是文山地区留不住人才。文山市经济商务局Y科长认为，文山产业发展遇到的最大问题是资金和专业人才短缺。目前已有的企业多为民营企业，资金和技术有限，因此规模比较小，发展缓慢。很多工业园区的领导非专业人才，在专业指导上会产生一些偏差，究其原因多为人才外流。希望国家出台一些科技差别化政策，帮助企业解决科技人才缺乏问题。

(三)特色产业扶持差别化政策。文山有很多特色产品、如三七、矿业等，因为资金、用地等问题未能开展。在文山市工业科了解到“三七食药同源”的产业，因为按照国家的政策标准，其用地指标审批通不过而被搁置。他们认为这类新兴产业政府应该予以差别化的政策支持，如差别化企业用地政策、差别化融资政策等来鼓励发展。

三、文山州差别化政策实施存在的问题及对策

(一)政策执行者对差别化政策缺乏了解。调研组在文山地区到访20多个部门，开展13次访谈，共约20多名政府工作人员，职位涉及局长、副局长、科长以及科员，98%的人都对差别化政策完全不了解，剩下2%有点了解。政策能否有成效主要受两个环节的影响：政策的制定以及政策的实施。作为政策的实施者，政府单位工作人员对政策的理解很大程度上决定了执行的精确性和有效性。面对文山地区政府官员98%的政策不了解率，何谈政策成效。对此，政策应该加大宣传力度以及组织相关人员学习政策文件，促进政策实施者对政策的理解。

(二)提升差别化政策与当地需求匹配度。根据考察发现，当前文山州地区已经实施了不少差别化政策，但未能有效改变全州均为贫困县的事实。归根结底在于已有差别化政策未能精准针对致贫的核心所在。调查发现，目前文山最大的问题在于基础设施不完善。同时，受访部门在访谈中提到希望中央给予更多财政支持用于文山的基础设施的建设。认为阻碍文山地区发展的不是本身自然禀赋不足，也不是人力资源的紧缺，而是基础设施不完善。究其原因在于政府对差别化政策的社会发展定位出现了偏差。差别化政策的受益对象无疑是地区，甚至是地区的各个区域或者行业，因此，其制定模式必然需要“自下而上”，盲目实施下推式、一刀切的政策必然会导致政策需求与政策供给偏差问题。因此，政府应该做好基础调研，从基层了解政策需求，进而层层完善，制定出合理的差别化政策。

(三)完善差别化政策体系。文山州现有差别化政策体系存在两个问题：第一，政策制定体系不完善。当前在文山执行的差别化政策基本都是由中央政府以及地方政策自上而下制定的，这与差别化政策“因地制宜”、“因地而异”的规律相左，这也导致政策“供需不匹配”的问题。[3]不过，文山州一开始尝试“自下而上”的提出差别化政策的制定意见，对于制定体系的完善具有促进作用。第二，政策结构不清晰，如差别化政策的总纲是什么，有哪些基本政策、又包括哪些具体政策，目前所了解差别化政策有土地差别化政策、教育差别化政策、金融差别化政策、环境差别化政策、土地差别化政策、差别化经济考核政策、差别化房屋政策等，但很显然这并不能涵盖社会的发展需求。差别化政策体系的完善是一个长期的过程，首先必须从理论层面了解差别化政策的实质，确定其内涵与外延；另外，在理论的基础上结合公共政策的结构完善差别化政策的结构，进而形成一个完善的政策体系。