试论充分发挥公共财政的扶贫功能

□徐唯伊

一、引言

党的十八大报告提出了到2020年全面建成小康社会的历史任务。而这个任务实现的一个前提条件是，到2020年基本消除我国社会中的贫困人口与贫困地区。因此，2020年既是全面建成小康社会的关键之年，也是扶贫工作的最后攻坚年份。

众所周知，历史上，中国是一个社会生产力发展极其缓慢的农业大国，在人口结构上，基本是90%左右的劳动力从事于以人力为主的农业生产活动，只有10%的人口从事于社会的管理、或者从事于农业生产之外的其它手工业劳动。经过1979年以来改革开放时期，我国的人口结构开始发生巨大的改变，农村人口呈现逐年快速下降的态势。然而，即使经历了经济社会长达40年的高速增长和发展，我国的农村人口仍然有近6亿之多，占社会总人口的40%以上。根据国家统计局报告显示，2018年末，全国农村贫困人口为1,660万人，比上年末减少1,386万人。如果到2019年末，贫困人口继续减少1,000万的话，那么，我国相对贫困人口的数量将首次降到百万的程度，可见，我国自改革开放以来，在消除社会贫困方面取得了前所未有的巨大成绩。

二、发挥公共财务的扶贫功能

公共财政的管理是一项惠及全民的事业。因此，扶贫是公共财政必须承担的一项极其重要的民生工作。公共财政在社会扶贫工作中具有不可替代的重要作用，是扶贫的最重要的一个路径与渠道，而充分发挥公共财政的扶贫功能，需要建立完备的转移支付制度与扶贫机制。

公共财政的扶贫功能不同于社会救济，而是政府财政职能的运行和发挥作用。公共财政需要充分发挥在扶贫中的功能，这些功能包括：第一，在扶贫过程中的引领性功能，公共财政扶贫在社会扶贫工作中具有龙头作用，因为财政是资金分配的一个核心渠道。由于公共财政对于社会资金的转移支付起着支配和决定的作用，因此，在扶贫工作中必须有效使用和配置财政资金，引领贫困人口获得相应的劳动技能，并且推动贫困地区的产业结构转型以及产业技术升级；第二，公共财政对扶贫工作的协调性功能。公共财政需要引导和协调其它职能部门共同发挥作用，一方面充分发挥扶贫资金的杠杆作用；另一方面协调相关的政府职能部门和相关的社会机构共同扶贫；第三，公共财政在扶贫中必须发挥持续性功能。这是我国社会的特点决定的，彻底消除社会的贫困现象本身就是一个长期的政策使命，因此，公共财政必须发挥在扶贫工作中的持续性功能。

三、把扶贫工作转变成一种“授之以渔”的过程

对于现代国家来说，充分发挥公共财政的扶贫功能，是促进贫困人口和贫困地区较为迅速的摆脱贫困的有效的方法。然而，必须认识到，公共财政的扶贫也仅仅是整个社会扶贫工作的一个侧面，而不是全部。公共财政的扶贫必须与贫困地区的产业技术结构的升级以及贫困人口的职业培训紧密地结合起来，才能够从根本上解决贫困问题。因此，在扶贫中，一方面需要充分发挥公共财政的主导作用；另一方面更需要产业与教育领域的相互协作。公共财政只有充分发挥在扶贫工作中的引导性、协调性与持续性等重要功能，才能够推动政府扶贫工作的有效性和快速性。同时，还必须结合贫困地区相对的区域经济优势和资源优势，扶持贫困地区具有远大发展前途和潜力的产业领域。

总之，扶贫是一项综合性的工作，公共财政扶贫是一个“授之以渔”的过程，而不是简单地向贫困者个人或者家庭、向贫穷地区注入资金的过程。扶贫是一项综合性的政府工作，公共财政旨在促进贫穷区域社会的教育与产业领域的协调发展。一句话，扶贫的关键是“授之以渔”，而不是简单的“授之以鱼”。

四、创建良好的扶贫机制

(一)创建良好的扶贫工作机制，把公共财政扶贫与社会扶贫有机结合在一起。这是公共财政充分发挥扶贫功能的基础。一种富于效率的扶贫机制的建立，要比单纯的资金投入更加重要，也更加关键。因此，我国需要在公共财政政策的引导和推动下，逐步建立起财政—企业—教育—科研等领域密切配合的综合性的扶贫机制。创建富于效率的扶贫机制，把扶贫工作深入到社会生活的每个角落，并且，覆盖社会的全部贫困人口与家庭。充分发挥以公共财政扶贫为引导的教育、文化、医疗等协调性职能，才能够从根本上引导贫困人口和贫困地区逐步彻底地摆脱贫困。

(二)建立公共财政引导下的产业扶贫、教育扶贫、科技扶贫等综合性的工作机制。把单一型的资金支持转化为整体性的社会支持，从而改善贫困地区的基础设施以及推动教育、文化、医疗、卫生等公共事业水平的提升。只有如此，才能够从根本上消除社会的贫困现象。

贫困人口与贫困地区的存在，是人类社会一个固有的现象。贫困是一种涉及多个社会领域的综合型的问题。单靠一方面的社会政策不可能彻底消除贫困地区和贫困人口。因此，扶贫和脱贫需要一整套的社会政策的相互作用，才能够获得成效。

从概念上说，贫困人口与贫困地区具有不同的指代性质。必须认识到，贫困人口与贫困地区是两个具有不同含义的概念。即使在经济发达的地区和城市社会中，也存在一定数量的贫困人口或者贫困家庭；即使在贫困地区，也存在相对富裕的人口。贫困地区和贫困人口是一种动态的概念，而不是固定不变的概念。

对于经济发展落后地区的区域性扶贫，公共财政的着眼点应该在引领贫困地区劳动力的转移和劳动技能的提升方面，并且，把贫困地区的产业技术升级作为重点和长期战略。对于贫困人口的扶贫，要结合我国城乡社会的不同特点。实质上，扶贫一个是一种“授之以渔”的过程，不仅要通过注入资金，更应该通过提高教育水平、改善贫困地区的文化设施、基础设施以及企业发展环境等方法和途径进行。

通过财政支付制度的改革，针对经济社会发展相对落后的地区，制定一系列减税退税以及专项补助的政策，对于贫困地区，结合当地的自然资源与产业结构，优先支持贫困地区的教育与文化设施建设。对于贫困人口的扶持，要制定普及性的、完备的劳动力教育与培训方案。

针对贫困地区和贫困人口的扶贫，需要制定不同的政策方法。中国的贫困人口，主要集中在农村社会中，因此，公共财政的扶贫，需要紧密结合农村社会的特点。一方面，积极促进和推动农业劳动力的转移；另一方面，大力促进和推动农村社会的教育与文化建设。

城市贫困人口和家庭，在数量上和存在形态方面，都与农村社会的贫困人口和家庭有着不同的表现。在现价段，我国城市贫困人口和家庭的表现，具有如下特点：一是在改革开放时期的产业结构转型中，原有的国有企业下岗分流的员工，这部分贫困人口属于结构性的，并且是城市贫困人口的主体；二是由农业劳动力转移到城市中，由于自身缺乏良好的教育水平而从事简单的体力劳动，并且子女超过两个，家庭负担沉重的家庭；三是城市中原有的没有受到良好的教育并且长期从事低收入的工作，且没有被纳入社会保障体系的人口与家庭。

对于城市贫困人口与家庭，需要加强详细的统计工作，并且制定具有准对的帮扶政策，从而引导城市贫困人口和家庭的快速脱贫。而且，就目前的现状看，对于城市贫困人口与家庭的社会关注以及政策关注，远不及对于农村贫困人口与家庭的重视程度。中国的扶贫重心固然在农村，但是，对于城市贫困人口与家庭的扶助，同样是一项长期的任务，这也是涉及城市综合治理的一个重要环节。因此，需要加强公共财政政策对于城市贫困人口群体的关注，推动城市贫困人口与家庭的快速脱贫。

(三)必须实现公共财政扶贫方法的有效转型，改善贫困地区的产业结构与社会文化环境。显然，公共财政扶贫功能是一种综合型的政府职能的发挥，而决不是简单的扶贫资金的分配和使用。事实上，为了确保2020年农村贫困人口实现脱贫，中央和地方财政投入扶贫资金的数量连续加大。2019年安排的中央专项扶贫资金为1,261亿元，在过去4年里每年连续净增200亿元。财政扶贫资金，除了中央用于脱贫攻坚目标的各类转移支付资金，还包括地方用于扶贫的各类资金。然而，如果缺乏一种有效的扶贫机制，便会在实际工作中造成扶贫资金的严重浪费或者成效不佳，甚至滋生腐败。事实上，贫困问题的存在是一种涉及诸多社会领域的综合性问题，单纯依靠资金的投入不能够根除贫困的根源。在以后的公共财政扶贫中，必须实现公共财政扶贫方式方法的有效转型，使得公共财政扶贫既要快速见效，又要持续发挥效果。

由于中国的社会特点，在未来一个较为漫长的历史时期，贫困人口和贫困地区都会是一种固有的社会存在。因此，中国政府面对的扶贫任务，也注定是一项长期的工作和任务。中国社会主义初级价段的固有特点，注定使得公共财政在一个较为长期的历史时期内，必须扮演扶贫、助贫、脱贫的主角。因为公共财政职能是整个政府系统职能的重要的组成部分，它与金融行业不同。中国自1980年代改革开放以来，尤其是20世纪90年代以来，金融行业的市场化程度越来越高，因此，在扶贫方面，公共财政在扶贫方面，必然要发挥比金融行业更加重要的作用。

随着我国全面建成“小康社会”，公共财政扶贫也必须适应新形势，大力转变传统的扶贫方式和路径，由单一型的资金为主导的扶贫方式，转化为推动贫困地区的社会基础设施与教育、文化、医疗等公共事业的协调发展，从而实现全社会的共同富裕的目标。

在任何一个国家里，贫困人口与贫困地区的存在都是一种固有的社会现象。公共财政必须充分发挥在扶贫方面的特有功能，在社会资金的支付转移、以及社会的收入分配政策方面，不断地及时调整政策的思路和方向，使得公共财政充分而有效地发挥在扶贫方面的主导性功能，再结合贫困地区和贫困人口的劳动技能培训以及教育等方面的工作，逐步提升贫困地区人口的教育水平和劳动力的职业素养，由此为前提，改善贫困地区的产业结构与社会文化环境。由此，才是消除贫困的根本方法。

(四)我国需要创建一种具有综合性协调能力的扶贫机制，并且在各级政府系统中发挥作用。因为，扶贫、助贫、减贫、脱贫是一项长期的社会任务，相对贫困问题是一个长期的社会存在。显然，公共财政的扶贫功能，不仅简单是准对贫困人口或者贫困地区的资金配置，而且是致力于促进贫困人口和贫困地区的综合性发展的过程。公共财政需要充分发挥对于贫困地区的经济社会的政体进步，以及促进贫困人口和家庭的自主的致富能力。

必须认识到，对于中国这样的一个拥有近14亿人口的国家来说，消除贫困的问题是一项长期而艰巨的社会任务。即使在2020年全面实现“小康社会”后，贫困人口和贫困地区的存在，也将是一个长期存在的社会现象。因此，公共财政需要协调政府其它职能部门制定长远的扶贫战略，并且制定完备且可持续性的扶贫方法，如此，才能够使得扶贫工作收到显著成效，并且赋予贫困人口获得脱贫致富的本领以及赋予贫困地区可持续的发展能力。